Při takto vysokém počtu exekucí je zřejmé, že právní úprava z roku 2001 nevyhovuje současné situaci, že dochází k excesům při provádění exekucí a že je kontrola ze strany státu do značné míry neefektivní. Ministerstvo dlouhodobě připravovalo novelizaci, která měla reagovat na excesy, k nimž v minulosti docházelo, a zároveň měla odlehčit soudům zahlceným exekuční agendou.

Při zavádění centrální evidence exekucí se také jasně ukázala naléhavá potřeba na větší kontrolní pravomoce ze strany státu vůči Exekutorské komoře. Na nedostatky právní úpravy a na zneužívání těchto nedostatků v praxi upozorňovalo dlouhodobě také Iuridicum Remedium, o.s. (IuRe), které se problematice exekucí věnuje již dlouhou dobu, poskytuje pomoc občanům postiženým neoprávněnou, či nesprávně provedenou exekucí, a které svými odbornými připomínkami přispělo také při vytváření tzv. malé (zákon č. 347/2007 Sb.) i střední (zákon č. 286/2009 Sb.) novely Exekučního řádu.

TZV. "KÁRNÁ NOVELA"

Dne 26. června 2009 nabyl účinnosti zákon č. 183/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a další předpisy, tzv. kárná novela Exekučního řádu. Tento zákon se týká zejména státního dohledu a lepší kontroly nad fungováním Exekutorské komory (dále jen Komora) a jednotlivých exekutorských úřadů. Novela tak především odebírá kárnou pravomoc nad exekutory Komoře a přesouvá ji na kárný senát Nejvyššího správního soudu (NSS). Je zajímavé, že dosavadní nápad kárných žalob proti exekutorům je ve srovnání s kárnými řízeními proti jiným skupinám subjektů spadajících pod kárnou pravomoc Nejvyššího správního soudu poměrně velký.1) Kárné řízení bylo ze strany odborné veřejnosti dlouhodobě kritizováno, Komorou udělované sankce mnohdy neodpovídaly míře porušení právní povinnosti exekutora. V kárném řízení se tak spíše projevovala jistá profesní solidarita. Proto by se touto změnou mělo docílit toho, že celé řízení bude více transparentní a že kárné opatření bude skutečně efektivním sankčním prostředkem.

Drobných změn doznala také právní úprava kárné odpovědnosti exekutorského koncipienta a kandidáta, nad nimiž stále vykonává kontrolní pravomoc Komora. Kárná odpovědnost byla nově rozšířena též na exekutorského koncipienta. Exekutorskému kandidátovi bude nově možné uložit také peněžitou pokutu.

Novela také nově opravňuje Ministerstvo spravedlnosti zrušit usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření Komory (kromě stavovských předpisů), která budou v rozporu s právními předpisy. Novela také opravňuje ministra spravedlnosti rozhodnout o nucené správě Komory a zavádí odpovědnost Komory za správní delikty. Tyto změny souvisejí s přesunem některých pravomocí státu na Komoru, kdy stát musí disponovat jistými sankčními nástroji při výkonu těchto přenesených pravomocí. Proto se také dané ustanovení nevztahuje na stavovské předpisy, neboť ty jsou projevem profesní samosprávy.

Novela dále posiluje dohled nad činností jednotlivých soudních exekutorů. Výkon dohledu svěřuje nejen ministerstvu spravedlnosti, ale také předsedovi okresního soudu, do jehož obvodu byl exekutor jmenován, a také předsedovi okresního soudu, který exekutora pověřil výkonem exekuce. Toto ustanovení představuje sice posílení dozorové pravomoce, nicméně je otázka, jak bude takový dozor efektivní z hlediska posuzování konkrétního postupu exekutora v konkrétní kauze. U jednoho okresního soudu se počty exekučních kauz pohybují v řádech tisíců ročně. Po střední novele, kdy bude značná část práce přenesena přímo na exekutory, bude exekuční agendy zřejmě méně, přesto je otázka, zda bude předseda okresního soudu schopen při velkém množství práce "uhlídat" postup exekutora v konkrétní věci.

Novela také reaguje na problémy s aplikací ustanovení o povinnosti mlčenlivosti exekutorů, když stanoví, že povinností mlčenlivosti není exekutor vázán v rozsahu nezbytném pro řízení před soudem či před jiným orgánem, je-li předmětem řízení spor mezi ním a oprávněným nebo povinným nebo jejich právními nástupci, a pro výkon státního dohledu. K tomu je možné zmínit také novou úpravu § 96 exekučního řádu po tzv. "střední novele", který stanoví, že exekutor předá kopie požadovaných listin z exekučního spisu, případně kopii celého spisu, na základě písemné žádosti orgánům činným v trestním řízení, soudům, finančním úřadům, katastrálním úřadům a znalcům. Nepostačí-li poskytnutí kopií listin nebo kopie celého spisu, umožní exekutor osobám pověřeným těmito orgány nahlížení do spisu; jen je-li to zcela nezbytné, spis jim zapůjčí. Touto úpravou se snad již definitivně zamezí sporům, které se v minulosti opakovaně objevovaly, kdy exekutor odmítl vydat spis, a to i přes výzvu soudu. Argumentem exekutorů pro podporu takového jejich postupu byla právní úprava v Exekučním řádu, dle které byla místem předložení spisu k nahlédnutí a činění výpisů kancelář exekutora, nikoliv soud.

Problémy právní ochrany účastníků řízení, resp. exekucí dotčených osob před excesy či nejasnou úpravou jim nahrávající, se snaží řešit dlouho připravovaná, tzv. střední novela Exekučního řádu, tedy zákon č. 286/2009 Sb., jež nabyl účinnosti dne 1. 11. 2009.

TZV. "STŘEDNÍ NOVELA"

Tato novela vychází z původních návrhů předkládaných Ministerstvem spravedlnosti v letech 2007 a 2008, které jsou nicméně poněkud zmírněny, neboť původní návrhy byly podrobeny ostré kritice. Dle těchto návrhů mělo totiž dojít k přesunu takřka celého exekučního řízení čistě do rukou exekutora, a to včetně některých rozhodovacích pravomocí, které podle současné právní úpravy náležejí pouze soudu. Ministerstvo tyto snahy zdůvodňovalo potřebou odlehčit soudům v exekučních věcech. Navrhovaná úprava se ovšem mohla dostat do rozporu s ústavním pořádkem či mezinárodněprávními závazky České republiky, neboť o právech a povinnostech měl rozhodovat exekutor. Ten, jako osoba hmotně zainteresovaná na výsledku exekuce, nesplňuje podmínky nestranného a nezávislého orgánu tak, jak to požaduje například čl. 36 Listiny základních práv a svobod nebo čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (Evropské úmluvy). Bylo tedy třeba původní návrhy přepracovat tak, aby byla zajištěna ochrana základním právům osob, jichž se exekuce dotýká. Exekuce jsou totiž významným zásahem do majetkové sféry povinného a někdy i třetích osob.

Střední novela tedy vychází z původních návrhů, snaha o přesun celé odpovědnosti za exekuční řízení na exekutora byla ovšem zmírněna a ochranu práv by měl účastníkům i nadále zajistit nezávislý soud, který bude do exekučního řízení i nadále zasahovat, nicméně jinými způsoby než doposud. Novela počítá s mechanismem, kdy, pokud exekutor nevyhoví například návrhu na odklad či zastavení exekuce, je exekutor povinen postoupit návrh spolu se spisem k rozhodnutí exekučnímu soudu. V tomto případě by tak měla být zachována právní ochrana poskytovaná nezávislým orgánem. Následující řádky se zaměřují na nejdůležitější změny, které novela přinesla.

Primárně by měly být návrhy v exekučním řízení adresovány exekutorovi, ať už se jedná o návrh na nařízení exekuce, návrh na odklad exekuce, či zastavení exekuce, které se doposud adresovaly soudu. Novela nicméně v novém § 55b odst. 4 Exekučního řádu stanoví, že "lhůta zůstává zachována, je-li úkon učiněn u exekučního soudu, který podání neprodleně zašle exekutorovi".

Novela ovšem počítá také s rozhodovací činností exekutora, a to v novém § 55b, který stanoví, že exekutor činí při rozhodování úkony, které v řízení o výkon rozhodnutí příslušejí soudu prvního stupně, při rozhodování postupuje exekutor obdobně podle občanského soudního řádu. Nestanoví-li zákon jinak, exekutor rozhoduje usnesením, které doručí účastníkům řízení a dalším osobám, o jejichž návrzích a právech a povinnostech rozhoduje. Stanoví-li zákon, že má být úkon učiněn u exekutora, lhůta zůstává zachována, je-li úkon učiněn u exekučního soudu, který podání neprodleně zašle exekutorovi. Proti rozhodnutí exekutora je možnost podat odvolání, o němž rozhoduje krajský soud, v jehož obvodu působí exekuční soud. Odvolání přitom není přípustné proti rozhodnutí exekutora o návrhu na vyškrtnutí věci ze soupisu, exekučnímu příkazu, nebo příkazu k úhradě nákladů exekuce. Z exekutora se tak v určitých případech stala v podstatě první instance, proti jejímuž rozhodnutí je možné se odvolat ke krajskému soudu.

ZAHÁJENÍ EXEKUČNÍHO ŘÍZENÍ

Návrh na nařízení exekuce má být nově adresován pouze exekutorovi. Ten požádá exekuční soud nejpozději do patnácti dnů ode dne doručení návrhu o pověření k provedení exekuce. Společně se žádostí zašle exekutor soudu návrh oprávněného na nařízení exekuce a všechny listiny, které k návrhu připojil. Žádost musí být podána na elektronickém formuláři a všechny listiny, které se soudu zasílají společně s ní, musejí být zaslány v elektronické podobě; není-li to technicky možné, mohou být žádosti i listiny zaslány v listinné podobě. V těchto ustanoveních se tak odrážejí snahy zákonodárce o zavedení prvků e-justice a o zjednodušení doručování listin mezi exekutorem a soudem.

Soud usnesením nařídí exekuci a jejím provedením pověří exekutora do patnácti dnů, jestliže jsou splněny všechny zákonem stanovené předpoklady pro nařízení exekuce, jinak návrh zamítne. Také zde je tedy patrná ingerence soudu, který má zamezit výkonu protiprávních exekucí. Soud nařídí exekuci, aniž by stanovil, jakým způsobem má být exekuce vykonána. Stejný mechanismus se uplatňuje i dnes, kdy o způsobu exekuce rozhoduje exekutor. Zákon však stanoví nová pravidla pro výběr způsobu provádění exekuce, o kterých je pojednáno níže.

Exekutor doručí stejnopis usnesení o nařízení exekuce oprávněnému, povinnému a Komoře. Orgánům pověřeným vedením evidence (rejstříků) právnických osob, případně dalším orgánům či osobám, se usnesení doručí jen, je-li to potřebné pro vedení exekuce. Je-li v katastru nemovitostí zapsáno vlastnické právo povinného, usnesení se doručí katastrálnímu úřadu v obvodu, v jehož územní působnosti se nachází sídlo soudu, který exekutora pověřil. Usnesení se doručí oprávněnému a povinnému do vlastních rukou. Povinnému se doručí společně s návrhem na nařízení exekuce. Na okamžik doručení tohoto usnesení je vázáno generální inhibitorium. Generální inhibitorium se neaplikuje, je-li povinným stát. Na návrh povinného může exekutor rozhodnout o tom, že se zákaz nakládat se svým majetkem nevztahuje na majetek, který povinný uvedl v návrhu, jestliže povinný zároveň doloží, že jeho zbývající majetek zjevně a nepochybně postačuje k uhrazení vymáhané pohledávky včetně nákladů oprávněného a nákladů exekuce. V těchto ustanoveních by se tak měl aplikovat princip přiměřeného výkonu exekuce tak, aby nebyl zbytečně blokován majetek vysoko přesahující výši vymáhané pohledávky. Tato změna je dle našeho názoru velmi významná, neboť posiluje zájem povinného na aktivní participaci s exekutorem a zároveň brání zbytečně velkým zásahům do práv povinného.

Právní úkon, kterým povinný poruší povinnost nenakládat se svým majetkem, je však nově pouze relativně neplatný s tím, že dovolat jeho neplatnosti se může exekutor, oprávněný, nebo přihlášený věřitel.

Proti usnesení o nařízení exekuce je stále přípustné odvolání, v němž nelze namítat jiné skutečnosti než ty, jež jsou rozhodné pro nařízení exekuce; k ostatním soud nepřihlédne a nařízení exekuce potvrdí. Podá-li povinný odvolání k rukám exekutora, je ten povinen postoupit je bez zbytečného odkladu příslušnému soudu; doručením exekutorovi je zachována lhůta k podání odvolání. Tato změna je reakcí na nevyhovující právní úpravu podpořenou též stanoviskem Nejvyššího soudu,2) podle něhož nebylo možné odvolání podat přímo exekutorovi, přestože se úkony exekutora považovaly za úkony soudu. Na tento problém upozorňovalo Iuridicum Reme dium, o.s. dlouhou dobu.

Exekutor stejně jako doposud zašle povinnému společně s usnesením výzvu ke splnění vymáhané povinnosti, v níž vyčíslí vymáhaný nárok a zálohu na snížené náklady exekuce a náklady oprávněného. Současně povinného poučí, že splní-li ve lhůtě patnácti dnů vymáhaný nárok a uhradí zálohu, vydá exekutor neprodleně příkaz k úhradě nákladů exekuce. Právní mocí příkazu k úhradě nákladů exekuce je exekuce skončena. Splněním vymáhaného nároku a uhrazením zálohy zaniká generální inhibitorium. Jinak exekutor exekuci vykoná.

VYKONÁNÍ EXEKUCE

O způsobu vykonání exekuce rozhoduje exekutor i nadále exekučním příkazem. Exekuci lze provést jen způsoby uvedenými v zákoně, přičemž nová právní úprava stanoví, že zajistit majetek k provedení exekuce lze nejvýše v rozsahu bezpečně postačujícím k uhrazení vymáhané pohledávky, jejího příslušenství včetně příslušenství a pravděpodobných nákladů exekuce. Zde se tedy jedná o požadavek přiměřenosti zajištění majetku. V minulosti totiž docházelo často k zajišťování majetku mnohonásobně vyšší hodnoty, než jakou měla vymáhaná pohledávka. Jedná se tak o další krok k tomu, aby exekuce probíhala přiměřeným způsobem. Od roku 2006 je v § 47 Exekučního řádu zakotvena povinnost exekutora zvolit v exekučním příkazu takový způsob exekuce, který není zřejmě nevhodný, zejména vzhledem k nepoměru výše závazků povinného a ceny předmětu, z něhož se má splnění závazků povinného dosáhnout. Navrhovaná úprava by však měla zamezit případům, kdy sice exekutor zvolí vhodný způsob vykonání exekuce, ale v rámci tohoto způsobu zajistí majetek v nepřiměřené výši. Tato změna, jež je mimo jiné také reakcí zákonodárce na naše připomínky, přispěje k ochraně práv povinného, neboť nucený zásah do jeho práv bude učiněn pouze v nezbytné míře.

Zákon stejně jako doposud stanoví, že k provedení exekuce více nebo všemi zákonem stanovenými způsoby lze přistoupit současně nebo postupně. Novinkou, kterou zavádí tato novela, je nové znění § 58 odst. 2, který stanoví, že "nebrání-li to účelu exekuce, provede se exekuce ukládající zaplacení peněžité částky přikázáním pohledávky, srážkami ze mzdy a jiných příjmů nebo zřízením exekutorského zástavního práva na nemovitostech. Pokud způsoby provedení exekuce podle předchozí věty nepostačují k uhrazení vymáhané peněžité pohledávky, jejího příslušenství, nákladů oprávněného a nákladů exekuce, provede se exekuce ukládající zaplacení peněžité částky prodejem movitých věcí a nemovitostí nebo prodejem podniku". Zákon tedy nově stanoví dvě kategorie způsobů vykonání exekuce ukládající zaplacení peněžité částky, kdy ke způsobu vykonání exekuce způsobem patřícím do druhé kategorie může exekutor přikročit až tehdy, pokud způsoby vykonání exekuce z první kategorie nepostačují k uhrazení vymáhané pohledávky. V tomto novém ustanovení se tedy projevuje zásada přiměřenosti. Tuto změnu považujeme také za významnou změnu a posun správným směrem, neboť v minulosti v praxi docházelo často k provedení exekuce neadekvátním způsobem, čímž se zasahovalo do práv povinného víc, než bylo nutné.

Po skončení exekuce zašle exekutor oznámení o skončení exekuce všem orgánům a osobám, které ve svých evidencích vedou poznámku o probíhající exekuci anebo kterým byla v exekuci uložena nějaká povinnost; oznámení není rozhodnutím. Na žádost zašle toto oznámení neprodleně rovněž účastníkům řízení.

NĚKTERÉ PŘETRVÁVAJÍCÍ PROBLÉMY

Ačkoliv se snad této novele podaří odstranit některé nedokonalosti současné právní úpravy exekucí, je třeba připomenout, že některé problémy bohužel i nadále přetrvávají a předkládané novely je neřeší. Mezi nejzávažnějšími problémy je třeba zmínit především zneužívání exekutorských zápisů se svolením k vykonatelnosti, ke kterému v praxi stále dochází. K sepsání zápisu se svolením k vykonatelnosti dochází někdy pod nátlakem dražby z jiné exekuce a zápisem je pak pod exekuci podřazen majetek mnohem větší hodnoty než původní dluh, čímž v podstatě dochází ke zbavení procesní ochrany povinného. Zápis pak mnohdy exekvuje přímo ten exekutor, který jej sepsal. Dalším problémem, se kterým se v praxi setkáváme, je problematická úprava exekuce majetku náležejícího do společného jmění manželů.

Ustanovení § 42 Exekučního řádu zůstane i po novelizaci beze změny. Za majetek patřící do společného jmění povinného a jeho manžela se tak bude i nadále pro účely nařízení exekuce považovat také majetek, který netvoří součást společného jmění manželů proto, že byl smlouvou zúžen zákonem stanovený rozsah společného jmění manželů nebo že byl smlouvou vyhrazen vznik společného jmění ke dni zániku manželství. Úprava exekučního řízení tak nekoreluje s hmotněprávní úpravou v občanském zákoníku. V praxi se setkáváme s mnoha případy, kdy při rozchodu manželů jeden z nich zadluží rodinu a druhý z manželů v podstatě nemá legální šanci, jak se vyhnout provedení exekuce svého majetku. Následné řešení pomocí excindační žaloby je zdlouhavé a neefektivní.

Přetrvávají také problémy s výkladem § 326 občanského soudního řádu. Často tak dochází k soupisu movitých věcí, které se nenacházejí v prostorách povinného (v jeho bytě, sídle podnikání, místnosti v podnájmu, provozovně, pronajatém nebytovém prostoru apod.), ale v místnostech, ke kterým mají práva třetí osoby.


Zatímco kárná novela reagovala zejména na pochybení Exekutorské komory při zavádění Centrální evidence exekucí a posiluje proto státní dohled nad Exekutorskou komorou, střední novela přináší změny při samotné exekuční činnosti.

Střední novela obsahuje několik podstatných změn, které lze hodnotit kladně. Je to zejména změna právní úpravy generálního inhibitoria a větší důraz na přiměřenost zásahů do majetkové sféry povinného, který se promítl například do stanovení pořadí možných způsobů výkonu exekuce na peněžní plnění. Některé problémy však i po této novelizaci pravděpodobně nadále přetrvají. Zejména je stále velkým problémem exekuční postihování majetku, který se považuje za součást společného jmění manželů. Tato právní oprava dostala již nejednu rodinu do nezaviněných finančních a sociálních problémů.


Poznámky:

1) U soudců napadlo do konce roku 2009 dvacet tři věci, u státních zástupců šest věcí. U exekutorů do konce roku 2009 napadlo padesát devět věcí, přičemž rozhodnuto bylo zatím pouze o dvou z nich, a to nikoliv meritorně.

2) Stanovisko Nejvyššího soudu, sp. zn. Cpjn 200/2005, přijaté dne 15. 2. 2006.


Tomáš Palla
Iuridicum Remedium, o.s.

Autoři: Tomáš Palla