Podle základních principů, na nichž je postaven materiální právní stát, je každý oprávněn činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.1 💬 Naproti tomu státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.2 💬 S výkonem práv neodmyslitelně souvisí též jejich vymahatelnost. Její základní parametry jsou zakotveny především v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Podle tohoto ustanovení se může každý domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Svých práv se lze domáhat tedy nejen u soudu, ale též u jiného orgánu, myšleno orgánu veřejné moci v případech stanovených normami veřejného práva.

Toto základní právo však nelze vnímat zcela bezmezně. Doslovným jazykovým výkladem by bylo možné dospět k závěru, že práva se může domáhat i osoba, která svým jednáním směřujícím vůči orgánu veřejné moci nesleduje zcela legitimní cíl, nebo se ho přinejmenším nemusí snažit domoci cestou postupu dle práva. Hlavní myšlenkou ústavodárců jistě nebylo, aby pod ochranu orgánů veřejné moci spadalo rovněž zneužití práva. Otázkou však zůstává, zda právní řád skýtá dostatečné možnosti pro orgány veřejné moci se proti zjevnému zneužití práv ohradit, respektive bránit. Především pak, zda má dostatečné možnosti taková podání a jiné úkony osob sledující zneužití práva efektivně vyřizovat.

Jelikož na rozdíl od soukromého práva není v právu veřejném zásada zákazu zneužití práva zakotvena výslovně v žádném právním předpise, vyvstává s tímto mnoho sporných a nevyřešených otázek. V rámci tohoto textu proto blíže rozvádíme problematiku institutu zjevného zneužití práva ve veřejném právu tak, jak tento institut pojímají správní soudy. V současné době Poslanecká sněmovna projednává dva návrhy zákonů, jež mají potenciál hlavní problémy spojené s dosavadním výslovným nezakotvením předmětné zásady v českém veřejném právu vyřešit. Na tyto dvě hlavní oblasti jsme se v následujícím textu zaměřili.

Pravděpodobně nejvíc veřejně diskutovanou otázkou týkající se zneužití práva v oblasti práva veřejného, je problematika takzvaných šikanózních žádostí o informace podávaných na základě informačního zákona.3 💬 Dle současného znění informačního zákona nemají povinné subjekty zákonem explicitně stanovenou možnost takovéto žádosti odmítnout. Aktuálně ovšem Poslanecká sněmovna projednává vládní návrh novely informačního zákona4 💬, která má potenciál tuto častou situaci vyřešit. Problematikou šikanózních žádostí o informace, jakož i projednávanou novelou právní úpravy se podrobně zabýváme níže.

Správní soudy5 💬 jsou dlouhodobě přetíženy, v důsledku čehož se též prodlužuje délka jimi vedených soudních řízení. Přetíženost správních soudů je způsobena rovněž tím, že musí vyřizovat velké množství podání, která sledují pouze zjevné zneužití práv. Zákonná právní úprava však soudům neumožňuje taková podání odmítat. V Poslanecké sněmovně je nyní návrh nového stavebního zákona6 💬 a s ním souvisejícího takzvaného změnového zákona, jehož součástí je také novelizace soudního řádu správního.7 💬 Ta by měla zakotvit zjevné zneužití práva jako jeden z důvodů nepřípustnosti správní žaloby a jako jednu z možností uložit pořádkovou pokutu za takové jednání.

Skutečnost, že platné znění informačního zákona a soudního řádu správního nestanoví explicitně možnost odmítnout podání, která zjevně sledují nejrůznějším způsobem zneužití práva, neznamená, že by orgány veřejné moci včetně soudů poskytovaly takovému jednání ochranu. Aby však mohly orgány veřejné moci efektivně takováto podání (a jiná jednání) vyřizovat, v ideálním případě odmítat pro jejich nepřípustnost, je více než žádoucí, aby tato možnost byla také výslovně zakotvena v zákoně.

Jak právo na soudní a jinou právní ochranu, tak právo na informace, jsou ústavně zaručenými základními právy, jejichž meze mohou být upraveny pouze zákonem.8 💬 Z tohoto důvodu je nezbytné, aby bylo odmítnutí takovýchto neseriózních podání explicitně zakotveno v zákoně, tedy v podstatě legalizováno. I v takovém případě ale není možné, aby orgány veřejné moci bez bližšího přezkoumání a odůvodnění přistoupily bez dalšího k odmítnutí podání namísto jeho řádného vyřízení. Při aplikaci právních norem umožňujících omezení základních práv je totiž nutné šetřit jejich podstatu a smysl a tato omezení nesmí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.9 💬 Aby byl dodržen požadavek na šetření smyslu a účelu základních práv, bude jistě nezbytné v každém takovém jednotlivém případě odmítnutí podání pro zjevné zneužití práva řádně odůvodnit.

Zjevné zneužití práva dle judikatury soudů

Zneužitím práva se dle právní teorie rozumí chování, kterým má být dosaženo nedovoleného výsledku, avšak takové jednání není zakázané, je ovšem dovolené pouze zdánlivě. Zneužití práva má mnoho podob, jednou z forem je například šikanózní výkon práva, tedy takový výkon práva, jež má za cíl způsobit jiné osobě nepřiměřenou újmu.10 💬 Základní zásada zákazu zneužití práva je výslovně zakotvena přímo v občanském zákoníku, dle kterého zjevné zneužití práva nepožívá právní ochrany.11 💬 Ačkoliv tato zásada není explicitně zakotvena v žádném právním předpise veřejného práva, má své důležité a nezbytné uplatnění i zde.12 💬 Její limity jsou však na rozdíl od práva soukromého stanoveny pouze judikaturou.

Zásada zákazu zneužití práva je prostoupena celým právním řádem a je jednou z nejdůležitějších zásad, na kterých je právní řád postaven. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku13 💬 zdůraznil, že "zákaz zneužití práva je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veřejného, které vyplývá z povahy České republiky jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se − zcela logicky − nejvíce střetává."

Správní soudy se problematice zneužití práva podrobně věnují ve své rozhodovací praxi, dle které lze za zneužití práva označit především takové jednání, jež je pociťováno jako zjevně nespravedlivé pro svůj rozpor s určitými základními hodnotami a s rozumným uspořádáním společenských vztahů a působí společnosti újmu.14 💬 Dále pak jednání, jímž se dosahuje nedovoleného výsledku, rovněž jednání osoby, která vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti15 💬, nebo jednání osoby, která vědomě a záměrně uplatňuje práva v rozporu s jejich smyslem a účelem.16 💬 Za šikanózní jednání pak lze označit takové jednání, z něhož je zjevná svévolnost a účelovost určitého jednání.17 💬

Zneužití práva se často projevuje v jednání osob vůči orgánům veřejné moci, tedy správním orgánům a soudům. Bezdůvodné návrhy směřující vůči orgánům veřejné moci pak ochromují jejich činnost. Ty jsou přehlceny a nemohou se naplno věnovat vyřizování jiné agendy. Zda se v konkrétním případě bude jednat o zneužití práva, nelze předem bez dalšího zkoumání určit, a proto je nezbytné, aby orgán veřejné moci před tím, než určité jednání označí jako zjevné zneužití práva, z čehož vyvodí určité důsledky, přezkoumal každý případ jednotlivě dle okolností daného případu.18 💬 Z tohoto důvodu nelze proto ani v zákoně předem paušálně stanovit, v jakých případech se o zneužití práva jednat bude a kdy nikoliv.

I přesto je ale nezbytné, aby možnost odmítnout podání sledující zjevné zneužití práva byla alespoň rámcově stanovena zákonem. Nejvíce postižené obstrukčními podáními jsou zejména povinné subjekty při vyřizování žádostí o informace dle informačního zákona a rovněž správní soudy. Ačkoliv se jedná o dlouhodobý problém, současné znění dotčených právních předpisů těmto subjektům nedává výslovnou možnost taková podání s odkazem na zjevné zneužití práva odmítnout. Přitom takové řešení je běžné též v zahraniční praxi.

Například slovenské soudy rozhodující ve správním soudnictví mají možnost výjimečně neposkytnout ochranu právům nebo právem chráněným zájmům fyzické osoby a právnické osoby, pokud jimi podaný návrh sleduje zjevné zneužití práva. Možnost výjimečně odmítnout žalobu fyzické osoby a právnické osoby, která má zjevně šikanózní charakter nebo se jí sleduje zneužití práv či jejich bezúspěšné uplatňování, je výslovně zakotvena v zákoně19 💬, což posiluje právní jistotu jak orgánů veřejné moci, tak všech dotčených fyzických a právnických osob.

Dále je zneužití práva důvodem k odmítnutí stížnosti podané u Evropského soudu pro lidská práva, což je přímo zakotveno již v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Zneužití práva podat stížnost lze dle Evropského soudu pro lidská práva definovat jako "jednání stěžovatele, které je zjevně v rozporu s účelem práva individuální stížnosti zakotveného Úmluvou a brání řádnému fungování Evropského soudu pro lidská práva nebo řádnému postupu v řízení před ním". Zneužitím práva podat stížnost pak může být například vědomé uvádění nepravdivých skutečností s cílem uvést soud v omyl, používání obzvlášť nepříjemného, urážlivého, výhružného nebo provokativního jazyka vůči účastníkům řízení nebo soudu včetně jeho aparátu, opakované podání zlomyslných a zjevně neopodstatněných stížností, které jsou podobné té, jež byla podána v minulosti a byla prohlášena za nepřijatelnou, nebo podání stížnosti, která zjevně nemá žádný skutečný účel.20 💬

Zneužití práva na informace

Mezi základní ústavně zaručená politická práva patří mimo jiné právo na informace. Naproti tomuto právu mají státní orgány a orgány územní samosprávy povinnost přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti.21 💬 Bližší podmínky svobodného přístupu k informacím o činnostech veřejné správy provádí především informační zákon. Poskytování informací o životním prostředí pak upravuje speciální zákon o právu na informace o životním prostředí22 💬, který stanoví některá pravidla odlišně od informačního zákona.

Základní smysl a účel obou zákonů je však obdobný, totiž kontrola výkonu veřejné moci.23 💬 Judikatura správních soudů spatřuje smysl a účel informačního zákona zejména jako prostředek účinné sebereflexe veřejné moci a prostředek prevence, když povinnost zodpovědět dožadované informace zpravidla vede veřejnou moc k tomu, aby se chovala řádněji, než kdyby se veřejné kontroly nemusela obávat.24 💬

Podle informačního zákona je právo na informace vykonáváno na základě žádosti adresované povinnému subjektu, který má dle tohoto zákona povinnost požadované informace poskytnout. Povinným subjektem se přitom rozumí státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce a dále v rozsahu jejich rozhodovací činnosti též subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy.25 💬

Právo na informace může být odepřeno pouze za podmínek stanovených zákonem. Informační zákon výslovně stanoví případy, ve kterých povinný subjekt může, respektive v některých případech je dokonce povinen, rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace. Jedná se o případ utajovaných informací, citlivé informace, obchodní tajemství, informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, a další případy stanovené výslovně v zákoně.26 💬

Informační zákon na rozdíl od zákona o právu na informace o životním prostředí nestanoví povinnému subjektu možnost odmítnout informace na základě žádosti, kterou žadatel nesleduje zcela legitimní cíl a účelem podání žádosti je pouze zneužití ústavně zaručeného práva na informace. Povinný subjekt podle zákona o právu na informace o životním prostředí může žádost o informace týkající se životního prostředí odmítnout, pokud se jedná o žádost zjevně provokativní nebo obstrukční.27 💬 Tímto je povinným subjektům dle tohoto zákona značně ulehčen postup při vyřizování žádostí, jejichž cílem není získání informace, ale jiný nežádoucí a nelegitimní cíl.

Povinné subjekty dle informačního zákona však nemají zákonnou možnost odmítat žádosti, u nichž lze shledat zneužití práva na informace. Tedy takové jednání žadatele, jehož cílem není získání informace, ale zpravidla jen zatížení povinného subjektu vyřizováním podání a podnětů žadatele. Podle Nejvyššího správního soudu kverulační, zjevně šikanózní žádosti nebo žádosti, které mají za cíl dokonce cíleně paralyzovat fungování a pracovní kapacitu orgánů veřejné moci, mohou mít "významné negativní důsledky, které za určitých okolností mohou popřít dokonce i smysl a účel práva na svobodný přístup k informacím".28 💬 Často pak dochází k tomu, že povinné subjekty nestíhají vyřizovat svoji hlavní agendu, a dochází tak k nežádoucím průtahům v řízeních vedených těmito orgány.

Skutečnost, že informační zákon neobsahuje jako jeden z důvodů odmítnutí žádosti poskytnout informace zjevné zneužití práva na informace, neznamená, že by povinné subjekty nemohly i za současného znění zákona ve výjimečných případech takovou žádost odmítnout. Možnost odmítnout žádost pro zjevné zneužití práva dovodily správní soudy v rámci své rozhodovací činnosti.29 💬 Pro vyhodnocení, zda se jedná o žádost, kterou podatel sleduje zneužití práva na informace, může být určující například početnost, sériovost, stereotypnost podání nebo opakování obdobných či identických argumentů.30 💬

Jelikož je právo na informace základním ústavně zaručeným politickým právem, které lze omezit pouze na základě zákona, je z důvodu právní jistoty nezbytné, aby byla možnost odmítnout žádost sledující zneužití práva zakotvena výslovně v zákoně po vzoru zákona o právu na informace o životním prostředí. V parlamentu je nyní projednáván návrh novely informačního zákona, na základě které by mohl povinný subjekt poskytnutí informace odmítnout v následujících situacích. Zejména, když by bylo možné dovodit, že cílem žádosti je způsobit (i) nátlak na osobu, jíž se týká požadovaná informace, nebo (ii) nepřiměřenou zátěž povinného subjektu, a to zpravidla v souvislosti s předcházejícím postupem povinného subjektu vůči žadateli nebo se vztahem s osobou, na kterou cílí onen nátlak.

Klikli jste na článek, který patří do předplatitelské sekce iHNed.cz
Chcete si přečíst celý článek?