Základem každého demokratického právního státu je rozdělení státní moci mezi tři složky mo­ci, a to zákonodárnou, výkonnou a soudní. Poslední jmenovaná od roku 2003 nechrání jen soukromoprávní subjektivní práva, ale funguje i jako účinný nástroj ochrany veřejných subjektivních práv. Již 17 let je účinná odbornou veřejností dlouho očekávaná a potřebná nová úprava správního soudnictví a s ní i nová etapa ochrany osob před nezákonnými zásahy veřejné správy. V rámci této ochrany se jak fyzické, tak právnické osoby mohou domáhat zejména ochrany před nezákonným rozhodnutím, nečinností1 💬 a nezákonným zásahem veřejné správy.2 💬

I když se na první pohled zdá být takové rozdělení jasné, v praxi může určení, zda orgán veřejné správy nezákonně rozhodl nebo provedl jiný nezákonný zásah do práv osob, zamotat hlavu nejednomu zkušenému právníkovi. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k této problematice uvedl, že "u zcela převažující většiny běžných forem jednání veřejné správy nevyvolává jejich podřazení pod některou z žalob ve správním soudnictví žádné potíže. Existuje však množina úkonů správních orgánů, kterou jsou v důsledku své atypičnosti, popřípadě i pro ,nestandardní' právní úpravu, kterou se řídí, obtížně zařaditelné."3 💬

Cílem autorek tohoto článku je proto srozumitelně popsat rozdíl mezi rozhodnutím a zásahem4 💬, neboť správné pochopení těchto institutů je často základním předpokladem úspěšného uplatnění práv před správními soudy. Nutno podotknout, že není důležité samotné označení žaloby, ale její obsah a zejména petit, který je pro soud závazný. Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, popřípadě byl rozporný samotný petit, bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit.5 💬

Veřejná subjektivní práva

Správní soudnictví lze definovat jako soudní kontrolu veřejné správy, kterou vykonávají správní soudy jako nezávislé orgány moci soudní. Do soustavy správních soudů patří krajské soudy, v rámci nichž správní soudnictví vykonávají specializovaní samosoudci či senáty (funkční oddělení správního soudnictví), a Nejvyšší správní soud. Nejvyšší správní soud je vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví.

Příslušnost správních soudů je řešena v § 7 soudního řádu správního. Obecně lze říci, že pokud soudní řád správní nebo jiný zvláštní zákon nestanoví jinak, je věcně příslušný některý z krajských soudů.

Místní příslušnost se podle obecného pravidla v odst. 2 výše nadepsaného ustanovení poté řídí sídlem správního orgánu, který rozhodoval v prvním stupni, nebo jinak zasáhl do práv osoby, jež se domáhá ochrany u soudu. Již ze samotného vymezení místní příslušnosti je tak zřejmé, jak důležité je správně určit, zda správní orgán ve věci vydal rozhodnutí, nebo jiným méně formálním způsobem zasáhl do jeho práv.

Před tím, než se podíváme na samotné rozlišení mezi rozhodnutím a zásahem, je potřeba si definovat, co vlastně patří do rozhodovací pravomoci správních soudů. K tomu § 2 soudního řádu správního uvádí: "Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon."

Veřejná subjektivní práva lze v zásadě definovat jako práva fyzických či právnických osob vůči subjektům veřejné správy6 💬, tedy v rámci veřejnoprávních vztahů, které jsou typické nerovným postavením stran tohoto vztahu. Na jedné straně je určitý subjekt veřejné správy, který autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech druhé strany vztahu, tedy určité fyzické nebo právnické osoby.

Tato subjektivní práva vycházejí nejen z ústavně zaručených práv, ale i z množství složkových zákonů, a proto je v podstatě nemožné seznam takových práv sestavit. Navíc judikatura správních soudů dlouhodobě preferuje co nejširší ochranu práv osob skrze jejich pravomoci. Odmítá tak restriktivní interpretace veřejných subjektivních práv omezující přistup k soudu7 💬, a katalog veřejných subjektivních práv se tak stále rozšiřuje.

Ochrana před nezákonným rozhodnutím

Rozhodování o žalobách proti rozhodnutí je základní a původní pravomocí správních soudů, a je také nejčastěji užívána.8 💬 Rozhodnutí podle správního řádu je formalizovaný projev vůle, který v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti konkrétní osoby a jenž obsahuje zákonem stanovené náležitosti podle § 68 správního řádu.9 💬

Z této definice vyplývají dvě složky rozhodnutí. Jednak formální stránka správního rozhodnutí, tedy formalizovaný projev vůle s předem danou strukturou, dále materiální stránka rozhodnutí, jež určuje obsah rozhodnutí, který musí zakládat, měnit nebo rušit práva či povinnosti osoby, o níž se v řízení rozhoduje. Zákonné rozhodnutí podle správního řádu tak musí naplnit jak formální, tak materiální stránku, jinak se nejedná o rozhodnutí (ve smyslu správního řádu).

Naopak podle § 65 soudního řádu správního je rozhodnutí úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti určitého subjektu. Soudní řád správní tak zjevně upřednostňuje obsahovou stránku rozhodnutí před formálním označením či strukturou.

Upřednostnění materiální stránky rozhodnutí před formální v rámci správního soudnictví je dlouhodobě potvrzováno i samotnými správními soudy. Nejvyšší správní soud shrnul, že "pojem ,rozhodnutí' ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat v materiálním smyslu jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky, že rozhodnutí nemělo příslušnou formu a nebylo vydáno v žádném řízení, je nutno odmítnout již proto, že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem podle příslušného procesního předpisu."10 💬

I když se může zdát, že judikatura je založena na čistém materiálním pojetí rozhodnutí, je tato domněnka mylná. Naprostá bezformálnost rozhodnutí ve správním soudnictví by totiž zcela vyprázdnila kategorii zásahu podle § 82 soudního řádu správního, který je definován vůči rozhodnutí negativně. Rozhodnutí by tak mělo být vždy výsledkem správního řízení v širším smyslu, tedy alespoň částečně formalizovaným postupem.11 💬

Právě rozkol mezi definicí podle správního řádu a soudního řádu správního vede v praxi k nepřehlednosti. Není jasné, které úkony správních orgánů jsou rozhodnutím podle soudního řádu správního, a vztahuje se tak na ně pravomoc správních soudů v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí podle § 65 soudního řádu správního.

Tento fakt tak sice otevírá dveře širší ochraně práv osob, neboť soudy nejsou vázány formálním označením správního aktu, ale zároveň klade i větší nároky na jednotlivé aktéry řízení. Účastníci řízení či jejich právní zástupci se musí v rámci sepisování návrhů zaměřit na podrobnou argumentaci, proč daný úkon je rozhodnutím v materiálním smyslu. Soudci naopak musí při rozhodování zvážit nejen, zda bylo zasaženo do subjektivních veřejných práv žalobce, ale i všechny následky, které daný úkon měl na účastníka řízení. Tedy jestli daný správní akt naplňuje materiální stránku rozhodnutí. V neposlední řadě však musí zvážit, jaký bude mít jeho rozhodnutí vliv na budoucí rozhodování o podobném správním aktu.

V minulosti tak soudy rozhodly, že v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správních orgánů mohou rozhodovat například o závazném stanovisku orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydanému podle § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny12 💬. Dále rozhodnutí o určení advokáta Českou advokátní komorou podle § 18 odst. 2 zákona o advokacii13 💬 nebo rozhodnutí, jímž povinný subjekt odloží žádost o poskytnutí informace podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím pro nezaplacení úhrady.14 💬 Rovněž byly jako rozhodnutí vyhodnocené úkony jako rozhodnutí, kterým správní orgán v rámci své dozorčí pravomoci zruší nebo změní pravomocné správní rozhodnutí15 💬, nařízení obnovy řízení16 💬 či rozhodnutí rektora ve věci jmenování děkana na návrh akademického senátu17 💬, stejně jako rozhodnutí rektora o jeho odvolání.18 💬

Naopak správní soudy neshledaly definiční znaky rozhodnutí podle § 65 soudního řádu správního například u sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace a o výši této úhrady (§ 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím). Rozhodnutí o stížnosti žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady jemu sdělené (§ 16a odst. 7 téhož zákona)19 💬 nebo přípis, jímž správní orgán sděluje, že neshledává důvody k zahájení přezkumného řízení.20 💬 Vzhledem k tomu, že rozhodnutí je individuální správní akt, nelze za rozhodnutí považovat ani metodiky a obecná stanoviska.

Pro úplnost dodáváme, že ze soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí jsou vyloučeny podle § 70 soudního řádu správního nejen úkony, které nejsou rozhodnutími, ale i další úkony správního orgánu. Konkrétně zejména úkony předběžné povahy, úkony, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, a úkony, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon.21 💬

Široká množina zásahů

I v případě řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu lze mluvit o široké množině správních aktů, které lze skrze takové řízení přezkoumat.

V § 82 soudního řádu správního je stanoveno, že "každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ,zásah') správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný."

Smyslem a účelem zásahových žalob se zabývaly několikrát i správní soudy. Nejlépe je shrnuje rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který konstatoval, že: "Smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny)," a dále také: "Byla-li by totiž možná soudní ochrana pouze vůči některým formám nezákonného jednání veřejné správy (typicky formálním rozhodnutím), bylo by pro běžného zákonodárce velmi jednoduché se jí vyhnout tím, že by tu část činnosti veřejné správy zaměřené proti jednotlivcům a dotýkající se jejich základních práv, kterou by chtěl vyjmout ze soudní ochrany, uskutečňoval ve formách této ochraně nepodléhajících. Něco takového by nerespektovalo ústavní požadavek šetření podstaty a smyslu základního práva na soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejné správy."22 💬

Pro úplnost je vhodné doplnit, že podle soudního řádu správního ve znění do roku 2011 byla přípustná pouze takzvaná zápurčí zásahová žaloba. Tedy obrana proti trvajícímu zásahu, nebo zásahu, který by se mohl opakovat. Novelou23 💬 zákonodárce umožnil podávat žaloby i proti zásahu, který již pominul, tedy určovací či deklaratorní zásahové žaloby.

Na rozdíl od úpravy žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí v § 65 soudního řádu správního nám úprava žalobní legitimace pro řízení o ochraně před nezákonným zásahem v § 82 nedává v podstatě žádné definiční vodítko k vymezení zásahu. To nepochybně souvisí se subsidiaritou tzv. zásahových žalob.

V odborné literatuře se můžeme dočíst různé definice zásahu, ale všechny se shodují, že je to v zásadě jakékoliv konání či opomenutí, nelze-li ho označit za rozhodnutí.24 💬 Z této definice i z výše uvedeného je ale zřejmé, že v některých případech může být velmi tenká hranice mezi rozhodnutím v materiálním smyslu, které může postrádat jakékoliv formální znaky rozhodnutí, a zásahem, jenž může i poměrně výrazně zasáhnout do veřejných subjektivních práv dotčené osoby.

Vzhledem k subsidiaritě řízení o ochraně před nezákonným zásahem je třeba také zkoumat, zda daný zásah nespočíval v nezákonné nečinnosti orgánu veřejné správy, a není třeba se svého práva domoci žalobou na ochranu proti nečinnosti.25 💬

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak ve svém přelomovém rozsudku26 💬 vymezil kategorie zásahů jako zásahy trvající, jednorázový (popřípadě jednorázový s trvajícími důsledky) či opakovaný. Navzdory následnému zrušení tohoto rozhodnutí Ústavním soudem jsou tyto úvahy pro praxi stále užitečné, a to i z důvodu, že se jich zrušující důvody netýkaly.27 💬

Zákonodárce dal v rámci řízení o ochraně před nezákonným zásahem možnost bránit se i nezákonným zásahům způsobeným ozbrojenými silami, veřejným ozbrojeným sborem či jiným obdobným sborem, který není správním orgánem a takový zásah by jinak byl vyloučen z přezkumu správních soudů.28 💬

V minulosti správní soudy potvrdily, že nezákonným zásahem je například nedoručení odvolání jednomu z účastníků řízení29 💬, zabránění řidiči pokračovat v jízdě podle § 118a odst. 1 písm. i) zákona o provozu na pozemních komunikacích30 💬 či pokyn správce daně vyžadující osobní účast daňového subjektu na jednání před správcem daně.31 💬 Dalšími příklady zásahů je i výběr kauce podle § 125a zákona o provozu na pozemních komunikacích32 💬, zahájení a provádění kontroly ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu33 💬, zahájení i provádění daňové kontroly34 💬, předběžné šetření Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže35 💬, provedení změny rodného čísla36 💬, zajištění věci správním orgánem, nestalo-li se tak na základě rozhodnutí37 💬, nebo obrana proti neuzavření veřejnoprávní smlouvy o poskytování (zvýšení) dotace.38 💬

Klikli jste na článek, který patří do předplatitelské sekce iHNed.cz
Chcete si přečíst celý článek?