Pryč jsou idylické doby, v nichž se fenomén objektivního práva komentoval v logice jediného, celistvého systému norem, založeného na právu římském. Podával se jako syntéza práva soukromého a veřejného, přičemž k posledně uvedenému se vedle práva státního či trestního řadilo i právo mezinárodní a církevní.1 💬 Celé generace internacionalistů později usilovaly o to prokázat, že právem se nerozumí jediný systém, ale rovnou dva − vnitrostátní a mezinárodní. Počínaje 60. lety minulého století se o obdobné pokoušejí teoretikové komunitárního (unijního) práva, jsouce přesvědčeni o tom, že současný svět charakterizuje hned trojice hlavních řádů.

Zásadně panuje shoda v tom, že vznik a existence právního řádu se pojí se zvláštní veřejnou mocí, jež mu zaručuje vynutitelnost. Nezávislá veřejná moc a hodnoty, které prosazuje, poskytují danému systému soudržnost a vnitřní souladnost, současně však fatálně brání tomu, aby se harmonie mohla plně prosazovat i v interakci různých právních řádů. Postulát nezávislosti, včetně soudních orgánů, nevyhnutelně vede buď k ignorování norem jiných systémů, nebo k přehlížení nezávislosti ostatních právních řádů, tedy k vnucování vlastní právní úpravy pro vztahy s nimi. V praxi si tak například každý vnitrostátní systém volí své vlastní řešení pro styky s právem mezinárodním.

Všeobecně závazné normy pro úpravu vztahů mezi právními systémy chybí, a to i proto, že neexistuje veřejná moc společně jim nadřízená, jež by takové normy ustavila a vynucovala jejich dodržování. Jinými slovy, právní jistoty a předvídatelnost, tedy hodnoty požadované ve vztazích upravených uvnitř jednotlivých řádů, se přenášejí jen omezeně do vztahů mezi různými právními řády.

Zmatek do jejich soužití vnáší i to, že se různé řády částečně překrývají, neboť nikomu nepřísluší pravomoc je vzájemně důsledně a závazně delimitovat. Obrazně řečeno, objektivní právo dnes připomíná soustavu ohrazených obor, z nichž každou spravuje odlišný správce. A toho málo zajímá, co se děje za jejími hranicemi. O případném omezeném propojení s jinými oborami rozhoduje jen on, na základě vlastních podmínek a pravidel.

Unie trpí, že není státem

K chaosu přispívá i unijní právo, historicky nejmladší právní řád. K vnitrostátnímu právu se vymezilo po vzoru práva mezinárodního v tom smyslu, že vůči němu nárokuje důsledný primát. Upravuje přitom ale i postavení fyzických a právnických osob, jež primárně stanoví právě vnitrostátní právo.

Vnitrostátní právo je výronem moci státu, "vrchního nezávislého majitele společenské moci donucovací" při realizaci "určitého řádu lidského spolubytí v státním území".2 💬 Je přitom zřejmé, že Evropská unie státem není, což ostatně výslovně zdůraznil Soudní dvůr EU.3 💬

Svou povahou sotva může státu konkurovat. Připomeňme, že archetypální funkci státu představuje ochrana obyvatelstva před vnitřními i zahraničními hrozbami. Evropská unie postrádá vlastnosti způsobilé k tomu, plnit ekvivalentně takové poslání. Nedisponuje dostatečnými prostředky k ochraně svých hranic, srovnatelnými s těmi, jichž využívají jednotlivé členské státy k zajištění hranic vlastních. Totéž platí o nástrojích potřebných k zajištění veřejného pořádku, národní bezpečnosti či veřejného zdraví. Disparitu v povaze Evropské unie na jedné straně a členského státu na straně druhé jasně dokumentují problémy jejich soužití v situacích, jakými jsou například masová imigrace či potlačování aktuální pandemické hrozby.

V mezisystémové perspektivě to EU nijak nediskvalifikuje. Její pravomoci, které jí státy svěřily, jsou symbiotické s mocí členských států a její právní řád je komplementární k vnitrostátnímu právu. Nicméně v perspektivě jednotlivého vnitrostátního právního řádu a v očích rigidních státovědců se mohou Unie a její právní řád jevit jako nedokonalé konstrukty, které nejsou rovnocenné ani komplementární se státem a s jeho právem.

Takové nazírání na EU a unijní právo je rozšířené v členských státech obdařených výraznou státoprávní doktrínou a silnými státoprávními tradicemi, podle nichž je stát středobodem veškerého práva, v prvé řadě v Německu. Jeho právní vědu i ústavní praxi stále prozařují kánony slavných státovědců Rudolfa von Iheringa, Georga Jellineka či Carla Schmitta. Koncentrovaný výraz této tendence představují některé recentní nálezy Spolkového ústavního soudu (SÚS), především jeho druhého senátu.4 💬

Ještě koncem 60. let SÚS přitom bez výhrad uznával, že právní řád Evropského společenství garantuje zvláštní veřejná moc, odlišná a oddělená od moci německého státu (außerstaatliche Macht), jíž Německo coby nositel územní svrchovanosti předalo výsostná práva. Výkonem těchto práv byla napříště pověřena komunitární veřejná moc, jíž se musí německá soudní moc podrobit. Tamní ústavní soud v té době kladl důraz na separaci obou veřejných mocí a na jejich vzájemnou delimitaci, aniž by měl potřebu komunitární moc jakkoli srovnávat s mocí německého státu a "státoprávně" ji kvalifikovat.5 💬

Nicméně ve svých slavných nálezech z let 1993 a 2009 ("maastrichtský" "lisabonský" nález) SÚS provedl dokonalý obrat. Posoudil v nich povahu i vlastnosti Evropské unie, její moci i jejího právního řádu z hlediska německého Základního zákona, a to způsobem, který budí určitý dojem sebestřednosti. Dospěl k závěru, že EU představuje společenství států (Staatenverbund), a je tak útvarem, jehož vznik i existence se odvozují z vůle zúčastněných států.

Jako odvozený subjekt nepožívá Evropská unie volnosti ve svém chování. Je oprávněna konat jen tehdy, pokud jí to dovoluje pravomoc, kterou jí členové smluvně svěřili. Členské státy coby "pánové" zakládajících smluv proto nesou konečnou odpovědnost za vývoj i určení mantinelů evropského integračního procesu. Legitimuje je k tomu i údajně imanentní demokratický deficit Evropské unie. Ta prý totiž primárně ctí rovnost svých členských států. Není však způsobilá k tomu, zajistit sebeurčení německého národa a jeho příslušníků. V ústavním imperativu sebeurčení německého národa tkví limity budoucího vývoje evropské integrace, jež nesmí vyústit ve "vyprázdnění" německého státu a jeho právního řádu (Entstaatlichung).6 💬

SÚS tak v podstatě učinil negativní hodnotový soud o unijní moci, jež nesnese srovnání s mocí německého státu a není schopna ji rovnocenně nahradit. K omezení s tím spojeného rizika je mimo jiné třeba, aby ústavní soud prizmatem Základního zákona průběžně a konkrétně kontroloval unijní právo a zkoumal jeho provádění v praxi EU. Tím je ovšem popřena nezávislost unijního právního řádu. V důsledku své "mimostátní" povahy totiž unijní právo požívá v Německu "cenzurovaného" postavení, čemuž není garantující moc Evropské unie schopna účinně zabránit. Německá ústavní judikatura rovněž vyvolává rozdíly v postavení subjektů unijního práva v Německu a v ostatních členských státech, což je v příkrém rozporu s ústavními principy unijního práva.

Judikatura "ultra vires"

Jako dokonalý příklad této ústavní judikatury slouží verifikace takzvaných aktů ultra vires překračujících pravomoci Unie. Je přitom zvláštní již to, že tato kompetence Spolkového ústavního soudu není výslovně uvedena v německém Základním zákoně ani procesně zpracována v navazujícím zákonodárství. Ústavní soud se nejspíš inspiroval pravidly mezinárodního práva o odpovědnosti států za mezinárodně protiprávní chování a načrtl prvky své budoucí kontroly v rozhodnutí Kloppenburg z roku 1987, s využitím některých zásad Základního zákona, jež vyložil značně extenzivně.7 💬 Německu podle SÚS přísluší z titulu "pána" zakládajících smluv takzvaná rezervní kompetence (Kompetenz-Kompetenz), která ústavnímu soudu dovoluje eliminovat na německém území s konečnou platností účinky možných excesů v činnosti unijních orgánů, a to přesto, že z hlediska unijního práva je taková intervence členského státu nepřípustná.

V judikatuře SÚS postupně vykrystalizoval pojem aktu ultra vires, jenž se přičítá Evropské unii. Takový akt se vyznačuje zjevným a značným překročením jejích kompetencí k tíži členských států, a je tedy excesem, jenž se bude v praxi unijních orgánů vyskytovat jen zcela výjimečně. Unijní požadavek primátu unijního práva usměrnil řízení ultra vires tak, že SÚS smí svůj diskvalifikační ústavněprávní výrok o dotčeném unijním aktu vyslovit až poté, kdy Soudní dvůr EU odmítl rozhodnout o neplatnosti takového aktu podle unijního práva. Spolkový ústavní soud tedy musí v první fázi řízení položit Soudnímu dvoru odpovídající předběžnou otázku.

Jakkoli SÚS se Soudním dvorem v posledních letech v popsaných souvislostech skutečně spolupracuje, neváhá ve své prejudiciální žádosti tomuto nejvyššímu soudu EU sdělit, jak má "podezřelou" unijní normu "správně" vyložit, pokud chce zabránit tomu, aby SÚS konstatoval existenci aktu ultra vires a vyloučil jeho účinky na německém území. Spolkový ústavní soud dal svůj návod ke "správnému výkladu" unijního práva mimo jiné v nálezu Ústřední rejstřík pro boj proti terorismu z roku 2013, v němž si po svém vyložil pilotní rozsudek Soudního dvora ve věci Åkerberg Fransson.8 💬

SÚS si novou implicitní pravomoc otestoval ve věci Honeywell. Rozhodnutím z roku 2010 odmítl, že by rozsudek Soudního dvora ve věci Mangold9 💬 představoval akt ultra vires. O deset let později uzavřel obdobnou expedici do nitra unijního práva nálezem z 5. května 2020, kterým akt ultra vires naopak shledal, včetně rozsudku Soudní dvora ve věci Weiss.10 💬 V něm totiž Soudní dvůr odpověděl záporně na předběžné otázky Spolkového ústavního soudu stran toho, zda Evropská centrální banka (ECB) svým rozhodnutím týkajícím se programu nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích porušila Smlouvu o fungování EU a svůj mandát.

SÚS drsně označil příslušný výklad unijního práva, provedený Soudním dvorem, za "nesrozumitelný", tedy za "objektivně svévolný", a tím překračující mandát, svěřený mu Smlouvou o fungování EU. Soudní dvůr při posouzení platnosti napadeného rozhodnutí ECB údajně nevzal v úvahu požadavek přiměřenosti, čímž se jeho rozsudek Weiss stal "metodologicky neudržitelným". Spolkový ústavní soud mu upřel v Německu závazné účinky.

Odsuzující výrok SÚS byl mediálně přirovnán k překročení "červené linie" či rovnou k "výbuchu atomové bomby". Soudní dvůr následně, cestou tiskové informace, připomněl, že k tomu konstatovat, zda určitý akt orgánu Evropské unie je či není v rozporu s právem EU, je povolán jedině on sám a že národní soudy jsou na základě unijního práva naopak povinny zajistit unijnímu právu plný účinek.11 💬

Německá spolková vláda sleduje produkci "ultra vires" tamního ústavního soudu s obavami a zřejmě i s malými sympatiemi, neboť nyní hrozí, že Evropská komise využije svého diskrečního oprávnění a podá na Německo žalobu pro porušení unijního práva.

Pravda, Ústavní soud ČR prolomil tabu primátu unijního práva již dříve. V roce 2012 podle receptu SÚS prohlásil jeden z rozsudků Soudního dvora12 💬 za akt ultra vires.13 💬 Jeho pionýrský počin však nevyvolal reakci ani Evropské komise, ani Soudního dvora a bývá připomínán naukou spíše jako podivná kuriozita.14 💬

Soudní dvůr EU v rozsudku Wightman jasně sdělil, že rozhodnutí člena o vystoupení z Evropské unie je jeho svrchovaným aktem podléhajícím výlučně jeho vnitrostátnímu právu.
Soudní dvůr EU v rozsudku Wightman jasně sdělil, že rozhodnutí člena o vystoupení z Evropské unie je jeho svrchovaným aktem podléhajícím výlučně jeho vnitrostátnímu právu.
Foto: Shutterstock

Právní kaskadérství

Ústavněprávní koncept unijního aktu ultra vires budí vášně. Členské státy i jejich orgány podléhají unijnímu právu. Mohou zajisté dospět k méně či více odůvodněnému závěru, že unijní orgán rozhodl o jejich právech či pravomocech zaručených unijním právem v určité záležitosti chybně. Obdobně, jako je tomu v případě každého jiného právního řádu, slouží k nápravě takové křivdy systém unijních opravných prostředků. K nápravě nemohou být naopak použity opravné prostředky případně poskytované určitým subjektům unijního práva z titulu jejich vnitrostátního práva. Unie není lovnou zvěří v oboře spravované státem a jeho vnitrostátním právním řádem.

Klikli jste na článek, který patří do předplatitelské sekce iHNed.cz
Chcete si přečíst celý článek?