Mnoho fyzických i právnických osob nevěnuje kontrolám probíhajícím v rámci veřejné správy příliš velkou pozornost. Větší význam přikládají až případnému navazujícímu správnímu řízení o přestupku. Ovšem právě fáze kontroly je často svou povahou naprosto stěžejní pro následnou efektivní obranu. Z tohoto důvodu je nezbytné znát základní aspekty kontroly a způsoby odpovídající procesní obrany, kterou je často nutné "aktivovat" již ve fázi zahájeného kontrolního řízení.

Ve vztahu k právnickým a podnikajícím fyzickým osobám se v praxi lze často setkat s kontrolou v oblasti dodržování pracovněprávních předpisů. Mezi nejběžnější se tak řadí kontroly prováděné oblastními inspektoráty práce na úseku zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nebo kontroly spojené s nelegálním zaměstnáváním.1 💬 Mezi další časté kontroly se řadí dodržování předpisů týkajících se ochrany spotřebitele, osobních údajů nebo třeba životního prostředí.

Právní povaha kontrolního řízení

Právní úpravu kontrolního řízení nalezneme v kontrolním řádu2 💬, jenž obsahuje pouze normy procesního charakteru. Kontrolní řád je poměrně krátký zákonný předpis, jenž upravuje práva a povinnosti subjektů vystupujících v rámci kontrolního řízení. Mezi tyto subjekty se řadí kontrolní orgán, kontrolovaná osoba a takzvaná povinná osoba, mající k předmětu kontroly přímý vztah − například se může jednat o dodavatele kontrolovaného.

Kontrolní řád předpokládá subsidiární použití správního řádu.3 💬 To znamená, že neupravuje-li kontrolní řád některou otázku a správní řád ji řeší, použije se podpůrně právě úprava obsažená ve správním řádu.4 💬

Kontrolní řízení není svou povahou správním řízením.5 💬 Jedná se o samostatný procesní institut, který je zcela oddělený od případného navazujícího správního řízení.6 💬 Kontrola tak v praxi nejčastěji procesně předchází správnímu řízení o přestupku. Podmínkou pro jeho zahájení je, že kontrolní orgán dospěje k závěru, že došlo k porušení povinností stanovených zvláštním právním předpisem a toto porušení je současně dle příslušného zákona kvalifikováno jako přestupek. V zahájeném řízení o přestupku má pak kontrolovaná osoba již postavení obviněného a procesně se toto řízení řídí ustanoveními zákona o přestupcích.7 💬 Právě zde se významně projeví způsob a kvalita předchozí procesní obrany v řízení o kontrole.

Předmětem zahájené kontroly je výhradně zjištění skutečného stavu. Kontrolní orgán musí posoudit a zjistit, jak kontrolovaná osoba plní své povinnosti stanovené jí zvláštním právním předpisem. Výsledkem kontroly je pouze popis zjištěných skutečností, nikoli konstatování, zda se kontrolovaná osoba dopustila přestupku či nikoli. Toto je předmětem případného navazujícího řízení o přestupku, v němž správní orgán konstatuje, zda je kontrolovaná osoba − v tomto řízení již v postavení obviněného − odpovědná za spáchání přestupku. Pokud tomu tak je, tak současně správní orgán uloží odpovídající správní trest.

Ačkoli se v případě kontroly a správního řízení o přestupku jedná o dva zcela samostatné procesní instituty, jsou mezi nimi významné spojitosti, přičemž tou nejdůležitější je protokol o kontrole. Ten může tvořit zcela esenciální podklad v rámci navazujícího přestupkového řízení, neboť v něm obsažené skutečnosti mohou být jediným podkladem pro rozhodnutí.8 💬

Průběh kontroly a povinnosti kontrolovaného

Procesně je tedy kontrola ve veřejné správě jednotně upravena kontrolním řádem za podpůrného použití správního řádu. Ustanovení kontrolního řádu se použijí na veškerou kontrolní činnost prováděnou orgány moci výkonné − orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů a právnických a fyzických osob.9 💬 Rozsah působnosti kontrolního řádu byl záměrně stanoven velmi extenzivně a obšírně tak, aby zahrnoval většinu kontrolních procesů probíhajících na území České republiky.10 💬 Tím je u všech těchto kontrol zajištěn jednotný procesní postup. Uvedené platí samozřejmě s výjimkou případů upravených zvláštními právními předpisy − typicky se jedná o daňové kontroly prováděné správci daně.11 💬

Kontrola je zahájena buď předložením pověření ke kontrole kontrolované osobě, doručením oznámení o zahájení kontroly, nebo provedením prvního úkonu před předložením pověření ke kontrole. Typicky se jedná o "přepadové kontroly", jejichž provedení je závislé na momentu překvapení.

Kontrolní řád obsahuje i právní úpravu úkonů předcházejících kontrole, které mají směřovat výhradně k posouzení, zda je kontrolu vůbec nutné zahajovat, a k obstarání si k tomu potřebných podkladů. Pokud je na základě těchto úkonů následně zahájena kontrola, mohou skutečnosti v rámci těchto úkonů zjištěné tvořit poklad pro kontrolní zjištění.

Dále kontrolní řád upravuje mnoho práv a povinností, a to jak na straně kontrolního orgánu, tak na straně kontrolované osoby. Její nejvýznamnější povinností je kontrolní činnost umožnit a poskytnout k jejímu provedení potřebnou součinnost.

V praxi pak je onou potřebnou mírou součinnosti nejčastěji poskytnutí požadovaných listin a umožnění kontroly na místě. S tím je spojeno i umožnění vstupu na pozemky a do staveb a jiných prostor, které daná osoba užívá nebo tyto objekty jinak přímo souvisí s výkonem a předmětem kontroly.

Z povinnosti umožnit vstup je výslovně vyloučeno obydlí kontrolované osoby, což je projevem ústavně garantovaného práva na nedotknutelnost obydlí stanoveného v článku 12 Listiny základních práv a svobod.12 💬 Pochopitelně, sloužilo-li by obydlí současně jako prostor k podnikání nebo provozování hospodářské činnosti, k níž se předmět kontroly přímo váže, uvedená zákonná výjimka by se neuplatnila.13 💬 Vedle výše uvedených povinností musí kontrolovaná osoba ve lhůtě stanovené kontrolním orgánem podat písemnou zprávu o odstranění nedostatků zjištěných v rámci kontroly.14 💬

Dalším oprávněním kontrolního orgánu je požadovat součinnost i od povinných osob, tedy například dodavatelů, odběratelů, případně osob, které kontrolovanému poskytují či poskytovaly nějaké služby.15 💬 Forma poskytované součinnosti pak nejčastěji spočívá ve výslechu těchto osob, který musí kontrolovaná osoba umožnit, tedy poskytnout příslušné identifikační údaje povinných osob, případně poskytnout k tomu potřebné prostory.

Porušení uvedených povinností je přestupkem dle kontrolního řádu, za který lze uložit pokutu až do výše 500 tisíc korun.16 💬

Pozor na zákaz sebeobviňování

Navazuje-li na kontrolu následně řízení o přestupku, povinnost kontrolované osoby poskytnout potřebnou součinnost se může dostat do kolize se zásadou zákazu sebeobviňování. Ta je upravena v článku 37 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a spočívá v tom, že každý má právo odepřít výpověď, jestliže by jí způsobil nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobě blízké.

Ačkoli se jedná o prvek trestního řízení, je tato zásada plně aplikovatelná i v rámci správního trestání.17 💬 V okamžiku, kdy na proběhnuvší kontrolu navazuje správní řízení o přestupku, v němž má kontrolovaná osoba postavení obviněného, dostává se její dřívější povinnost poskytnout potřebnou součinnost do zjevné kolize se zásadou zákazu sebeobviňování.

V praxi se často setkáváme se situací, kdy si kontrolní orgány vynucují poskytnutí informací, ať již formou výpovědi kontrolované osoby nebo poskytnutím listin pod hrozbou sankce. Vynucuje-li si takto kontrolní orgán informace, které by v následném správním řízení o přestupku vedly k prokázání viny kontrolované osoby − zde v postavení obviněného − za spáchání přestupku, je tento postup v rozporu s ústavně garantovanou zásadou zákazu sebeobviňování.18 💬 V takovém případě je tento postup kontrolních orgánů nezákonný, neboť jím kontrolní orgán de facto obchází právě onu zásadu zákazu sebeobviňování, jež se následně v plném rozsahu uplatní v případném navazujícím řízení o přestupku. Zásadu zákazu obviňování je tak v jisté míře nutné aktivovat již v rámci kontroly a uzpůsobit tomu procesní obranu kontrolované osoby.

Správní spis a protokol o kontrole

O celém průběhu kontroly je pochopitelně pořizován správní spis. Při jeho tvorbě se obecně vychází z pravidel stanovených správním řádem. Kontrolní řád pak obsahuje pouze jednu specialitu, spočívající v utajení části spisu při nahlížení, a to pro případ, dojde-li k zahájení kontroly na základě podnětu. Kontrolní orgán má povinnost ze spisu vyloučit dokumenty nebo jejich části, z nichž lze zjistit totožnost osoby, která ke kontrole podala podnět. Jedná se o omezení práva kontrolované osoby na informace ve prospěch utajení identity a ochrany osobnosti podatele.

Jde o odchylku od obecné úpravy stanovené ve správním řádu, dle které mají účastníci a jejich zástupci právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci.19 💬 Avšak ani utajení části spisu z tohoto důvodu nesmí být provedeno v nepřiměřeném a neodůvodněném rozsahu. Pokud je tedy součástí spisu například několikastránkový podnět podatele, k němuž jsou připojeny přílohy, a současně lze identitu podatele zjistit pouze z jeho podpisu, je orgán povinen tyto listiny kontrolovanému zpřístupnit v anonymizované podobě.20 💬 Jinými slovy kontrolní orgán má povinnost spis znepřístupňovat pouze v nezbytné míře, neboť je tímto postupem omezováno právo kontrolovaného na svobodný přístup k informacím.21 💬

Výstupem provedené kontroly je protokol. Jeho minimální náležitosti stanoví kontrolní řád, přičemž stěžejní náležitostí je uvedení zjištěných skutečností.22 💬 Jde o popis zjištěného stavu s uvedením nedostatků a označením právních předpisů, které byly v důsledku předmětných nedostatků porušeny. Protokol musí obsahovat výčet podkladů, ze kterých předmětná zjištění vycházejí. Přitom může obsahovat jen ta zjištění, která mají oporu ve skutečnostech zjištěných během kontroly a mají oporu v dokumentech a dalších skutečnostech zjištěných kontrolním orgánem. Na dokumenty a skutečnosti, na základě nichž kontrolní orgán ke kontrolním zjištěním dospěl, přitom musí být v protokolu jednoznačně odkazováno.23 💬 Není-li protokol o kontrole uvedeným přezkoumatelným způsobem odůvodněn, je nezákonný.

Procesní obrana proti kontrolním zjištěním

Proti nezákonnosti protokolu o kontrole se lze bránit podáním námitek, které uplatňuje kontrolovaná osoba u kontrolního orgánu ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení protokolu. Z námitek musí být zřejmé, proti jakému zjištění směřují a proč je toto zjištění napadáno, musí tedy obsahovat patřičné odůvodnění.24 💬 Námitky jsou jediným opravným prostředkem, který má kontrolovaná osoba možnost využít.

Námitkám může vyhovět přímo kontrolující nebo vedoucí kontrolní skupiny, a to ve lhůtě sedmi dnů ode dne jejich doručení. Není-li námitkám vyhověno, pak o nich musí rozhodnout nadřízená osoba kontrolujícího ve lhůtě 30 dnů od jejich doručení. Námitky mohou být vyřízeny tak, že jim nadřízená osoba zčásti nebo zcela vyhoví, nebo je zamítne. Obdobně jako v případě vydávání rozhodnutí dle správního řádu může být lhůta k vyřízení námitek ve zvlášť složitých případech prodloužena o dalších 30 dnů. Celková lhůta k vyřízení námitek by však neměla překročit 60 dnů ode dne jejich doručení kontrolnímu orgánu.25 💬

Pokud je před uplynutím lhůty pro vyřízení námitek s kontrolovanou osobou zahájeno správní řízení o uložení sankce (nejčastěji řízení o přestupku) nebo je jí uloženo opatření k nápravě, je možné vyřídit námitky proti protokolu v rámci navazujícího správního řízení. Takový postup je možný pouze s předchozím souhlasem nadřízené osoby kontrolujícího. V takovém případě tedy nedochází k vyřízení námitek samostatným úkonem učiněným v rámci řízení o kontrole, ale vyřízení námitek je součástí odůvodnění rozhodnutí v navazujícím správním řízení.

Pokud je navazující správní řízení vedeno orgánem odlišným od kontrolního orgánu, pak jsou − opět se souhlasem nadřízené osoby kontrolujícího − námitky předány tomuto správnímu orgánu. Pokud kontrolní orgán tímto způsobem námitky předává k vyřízení jinému správnímu orgánu, má povinnost o této skutečnosti kontrolovanou osobu vyrozumět.26 💬

Klikli jste na článek, který patří do předplatitelské sekce iHNed.cz
Chcete si přečíst celý článek?