Bílina, Děčín, Karlovy Vary, Nučice, Varnsdorf, Krup­ka, Česká Lípa. To je seznam měst a obcí, kterým Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) ke dni uzávěrky tohoto čísla pravomocně uložil pokutu za porušení soutěžního práva. Nenechte se mýlit stereotypem přijímaným širokou veřejností, že jedinou rolí tohoto úřadu je vykonávat dohled nad řádným zadáváním veřejných zakázek. O nich totiž náš příspěvek nebude. Budeme se věnovat aplikaci soutěžního práva na orgány veřejné správy.

Letošní únor s sebou přinesl historicky první rozsudek v této oblasti. V kauze obecně závazné vyhlášky statutárního města Děčín, kterou se regulovalo provozování hazardních her, jej vynesl Krajský soud v Brně.1 💬 Soud v daném případě žalobu Děčína proti rozhodnutí předsedy ÚOHS zamítl jako nedůvodnou, a tedy napadené správní rozhodnutí nezrušil. Přesto na straně ÚOHS nejsou, podle našeho názoru, jakékoliv důvody k oslavám. S jistou mírou nadsázky lze totiž říci, že úřad utrpěl příslovečné Pyrrhovo vítězství.

Domníváme se, že stávající aplikační praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ve věcech porušení soutěžního práva orgány veřejné správy se v důsledku rozsudku ve věci děčínské hazardní vyhlášky stává nadále zcela neudržitelnou. Krajský soud totiž kauzu využil k tomu, aby odborné veřejnosti vyslal jasný signál, jaký postup ÚOHS při trestání orgánů veřejné správy narušujících hospodářskou soutěž nebude v budoucnu tolerovat.

Právní úprava

Institut správního trestání orgánů veřejné správy, které při výkonu svých vrchnostenských pravomocí naruší hospodářskou soutěž, je v českém právním řádu relativní novinkou. Před koncem roku 2012 totiž zákonná právní úprava neumožňovala, aby byla jakkoliv potrestána například obec, která prostřednictvím obecně závazné vyhlášky poskytne konkrétnímu podniku anebo skupině podniků takovou konkurenční výhodu, že tím dojde k deformaci svobodné hospodářské soutěže. Tak tomu bylo navzdory skutečnosti, že některá legislativní opatření mohou mít ve svém důsledku stejné ekonomické dopady jako ty nejzávažnější kartelové dohody − růst cen za současného snižování kvality nabízeného zboží anebo služeb.

Pravomoc pokutovat orgány veřejné správy narušující hospodářskou soutěž byla úřadu udělena s účinností od 1. prosince 2012, a to zakotvením zcela nového ustanovení § 19a do zákona o ochraně hospodářské soutěže.2 💬 Rozhodovací praxe v této oblasti je však ještě výrazně mladší. Úřad totiž v prvních letech účinnosti předmětné regulace § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže ve své rozhodovací praxi neaplikoval, neboť chtěl dát orgánům veřejné správy možnost se s novými pravidly seznámit a přizpůsobit se jim.3 💬

Historie se tak začala psát až krátce poté, co byl § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže s účinností od 1. října 2016 novelizován do stávající podoby tak, aby skutková podstata byla modifikována v souladu s praktickými požadavky úřadu. Předmětné ustanovení v účinném znění stanoví, že orgán veřejné správy nesmí při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů, vyloučí určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů z hospodářské soutěže nebo vyloučí soutěž na relevantním trhu. Porušení takto vymezeného zákazu je přestupkem na úseku ochrany hospodářské soutěže, za který může být orgánu veřejné správy ze strany úřadu uložena pokuta až do výše 10 milionů korun.4 💬

Zákaz zakotvený v § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže dopadá na všechny orgány veřejné správy, které ve vrchnostenském postavení vykonávají státní správu, ať už v samostatné či přenesené působnosti, a samosprávu.5 💬 Orgán veřejné správy se protisoutěžního jednání může dopustit celou řadou způsobů, a to od vydávání podzákonných předpisů přes vydávání rozhodnutí až po udílení faktických pokynů anebo realizací bezprostředních zásahů.6 💬 Komentářová literatura dovozuje, a aplikační praxe to bezezbytku potvrzuje, že úřad svou pozornost soustředí zejména na normativní činnost orgánů územní samosprávy.7 💬

Diskutovaná zákonná úprava sama o sobě snese značnou kritiku. Profesor Josef Bejček, uznávaný odborník na soutěžní právo, o ní dokonce hovoří jako o "(…) kutitelské nepromyšlenosti, která bývá pravidelným znakem poslaneckých zákonodárných iniciativ".8 💬 Přestože se s profesorem Bejčkem v této otázce plně ztotožňujeme, odhlédneme od nedokonalostí právní úpravy a zaměříme se přímo na aplikační praxi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to zejména ve světle rozsudku krajského soudu ve věci děčínské hazardní vyhlášky.

Dosavadní rozhodovací praxe ÚOHS

Všechna pravomocná rozhodnutí, kterými úřad k dnešnímu dni konstatoval porušení soutěžního práva ve smyslu § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže, se týkala obecně závazných vyhlášek, jimiž obce na svých územích regulovaly provozování hazardních her. Tato pravomoc jim do roku 2016 byla dána loterijním zákonem, podle kterého mohly obce stanovit, že sázkové hry, loterie a jiné podobné hry mohou být provozovány pouze na určených místech a v určených časech, respektive mohou být úplně zakázány.9 💬 S účinností od 1. ledna 2017 jsou pak obdobné pravomoci obcí zakotveny v zákoně o hazardních hrách.10 💬

Zaměření ÚOHS na hazardní vyhlášky rozhodně není žádným překvapením. Již v roce 2014, tedy ještě před novelou § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže, totiž úřad zveřejnil své výkladové stanovisko k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi,11 💬 které vypracoval v reakci na četné stížnosti provozovatelů hazardních her. Bylo tedy nabíledni, že právě oblast hazardních vyhlášek bude první, na kterou úřad zaměří svou pozornost.

ÚOHS ve výkladovém stanovisku v předstihu naznačil, jakým způsobem bude obecně závazné vyhlášky regulující provozování hazardních her posuzovat. Zejména zdůraznil, že k narušení hospodářské soutěže obecně může dojít pouze tehdy, pokud se obec rozhodne provoz hazardních her na svém území pouze omezit, nikoliv úplně zakázat (což úřad obecně nepovažuje za problematické). V takové situaci totiž hrozí, že podniky, které budou moci i nadále na daném trhu působit, budou zvýhodněny oproti podnikům, které budou nuceny své podnikání ukončit, a to například v důsledku vymezení lokalit, v nichž hazardní hry není možno provozovat. Úřad však vyzdvihl, že obce mají právo provozování hazardních her na svém území regulovat. Aby taková regulace vyhověla pravidlům soutěžního práva, musí být podle úřadu založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích.12 💬

Jak ÚOHS ve výkladovém stanovisku indikoval, tak také v praxi postupoval, a to i při vydání rozhodnutí ve věci děčínské hazardní vyhlášky.13 💬

Regulace provozování hazardních her na území statutárního města Děčín byla za účinnosti předmětné obecně závazné vyhlášky založena na principu stanovení konkrétních adresních míst, na nichž bylo možno zřídit hernu či kasino. Pokud nějaká adresa na seznamu chyběla, nebylo na ní možno hazardní hry provozovat, a to bez ohledu na stávající umístění provozovny.

Úřad při posuzování děčínské hazardní vyhlášky vyšel ze základního předpokladu, že regulace loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce je způsobilá negativním způsobem zasáhnout do hospodářské soutěže, a tedy že s jakoukoliv formou regulace loterií může být spojeno omezení hospodářské soutěže na dotčených trzích. V tomto ohledu neprováděl žádné dokazování, zda skutečně došlo k narušení hospodářské soutěže, které by se projevilo například zvýšením cen anebo snížením kvality poskytovaných služeb. Zaměřil se pouze na posouzení, zda regulace byla provedena na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, neboť jen tak by ji podle ÚOHS bylo možno považovat za souladnou s § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad v rámci správního řízení dospěl k závěru, že děčínská hazardní vyhláška požadovaná kritéria nesplňovala, a proto ji shledal za nezákonnou. Za spáchání přestupku pak statutárnímu městu Děčín uložil pokutu v celkové výši 499 tisíc korun.

Obdobně ÚOHS postupoval též ve všech ostatních vydaných rozhodnutích v této oblasti. Stalo se tak též v dosud posledním pravomocném rozhodnutí ve věci českolipské hazardní vyhlášky,14 💬 které bylo vydáno téměř dva roky po vydání prvostupňového rozhodnutí v děčínské kauze. Úřad se tedy v tomto ohledu nijak nepoučil (například z námitek vznášených účastníky správních řízení) a i nadále postupuje v souladu se svým výkladovým stanoviskem.

Rozsudek krajského soudu

Jak již bylo v úvodu naznačeno, proti rozhodnutí úřadu ve věci děčínské hazardní vyhlášky, respektive rozhodnutí předsedy úřadu o rozkladu v téže věci, byla podána správní žaloba ke krajskému soudu.

Statutární město Děčín v žalobě předně namítalo, že stát (moc výkonná) může v případě rozporu obecně závazné vyhlášky postupovat pouze podle § 123 obecního zřízení,15 💬 a tedy že o zákonnosti vyhlášky smí na návrh ministerstva vnitra rozhodovat pouze Ústavní soud. Úřad podle statutárního města Děčín neměl v tomto případě pravomoc k uložení pokuty, a tedy mělo dojít k vyloučení kontroly zákonnosti obecně závazné vyhlášky ze strany Ústavního soudu a k porušení ústavně chráněného práva na samosprávu. Druhá žalobní námitka se týkala nedostatečného vymezení předmětu správního řízení.

Krajský soud celkem pochopitelně obě žalobní námitky zamítl jako nedůvodné. K námitce spočívající v nedostatku pravomoci ÚOHS k uložení pokuty konstatoval, že zákonodárci nic nebránilo v tom, aby výkon samostatné působnosti obce podrobil kontrole ze strany státu s využitím více právních předpisů a s využitím rozdílných institutů sledujících jiný cíl. Zatímco § 123 obecního zřízení podle brněnského krajského soudu sleduje soulad obecně závazných vyhlášek obcí se zákony, což je obecně projevem požadavku na hierarchii norem různé právní síly, § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže sleduje ochranu nerušené hospodářské soutěže, a tedy jiný chráněný zájem. Druhou námitku odmítl soud s tím, že statutární město Děčín bylo, podle správního spisu, od samého začátku správního řízení dostatečně informováno o jeho předmětu.

Co však v předmětném rozsudku považujeme za podstatné, je pasáž, v níž se soud nad rámec žalobních námitek obecně vyjadřuje k výkladu § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže. Výslovně zde uvádí, že "(…) jistě nelze vykládat § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže jako vyjádření zákazu jakékoli činnosti, jež by mohla zvýhodnit určitého soutěžitele nebo jiným způsobem omezit hospodářskou soutěž. Absolutní zákaz protisoutěžní činnosti je ve zjevném rozporu se společenskou i právní realitou − tu lze zmínit kupříkladu institut veřejné podpory či poskytování prostředků k regionálnímu rozvoji, kterými je nepochybně narušována hospodářská soutěž. Obdobně správní rozhodnutí vydané ve správním řízení dle jiných zákonů, kterým by mohla být narušena hospodářská soutěž, nemůže být přezkoumáváno [Úřadem] ve vztahu k porušení § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže."

Z citované pasáže je zřejmé, že krajský soud se neztotožňuje s takovým výkladem § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže, při jehož aplikaci by bylo možno automaticky presumovat narušení hospodářské soutěže v takové intenzitě, která by mohla vést k závěru o spáchání přestupku proti zákonu o ochraně hospodářské soutěže. Přesně takový výklad však dosud používá úřad, a tedy diskutovaný rozsudek je pro něj v tomto ohledu nepříznivou zprávou.

Pokud Krajský soud v Brně uvádí, že takový výklad by byl zcela mimo realitu, pak nelze než se s ním ztotožnit. Logikou obdobnou té aplikované ÚOHS ve věcech porušení soutěžního práva orgány veřejné správy by totiž bylo možno výkladem dovodit, že jakýkoliv obchod mezi dvěma navzájem si konkurujícími podniky představuje kartelovou dohodu a že jakákoliv hospodářská aktivita dominantního podniku představuje zneužití dominantního postavení − obojí se totiž, stejně jako přijetí hazardní vyhlášky, určitým způsobem projeví na trhu. Z toho však v žádném případě nelze dovodit protisoutěžní jednání, které by zasluhovalo intervenci ÚOHS.

Vždy jsme se domnívali, a diskutovaný rozsudek Krajského soudu v Brně nás v tom jen utvrdil, že ÚOHS musí při prokazování přestupku proti § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže prokázat takovou míru skutečného narušení hospodářské soutěže, která by měla vliv na základní výsledkové parametry hospodářské soutěže, mezi které se řadí zejména cena a kvalita nabízených produktů anebo služeb. V oblasti hazardních her by se tedy narušení soutěže, které by se kvalifikovalo pro aplikaci § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže, projevilo s největší pravděpodobností významným zvýšením cen účtovaných konečným spotřebitelům a zároveň snížením kvality poskytovaných služeb. Tím se však ÚOHS v žádném z dosud sedmi pravomocně uzavřených případů vůbec nezabýval.

Nechme se překvapit, zda tento nedostatek aplikační praxe úřadu povede k tomu, že správní soudy přistoupí ke zrušení některého z rozhodnutí, která v oblasti narušení hospodářské soutěže orgány správy byla, respektive teprve budou, vydána. Domníváme se, že by to bylo zcela namístě.


zpět🡹 1) Rozsudek Krajského soudu v Brně, č. j. 62 Af 64/2018-52 ze dne 6. 2. 2020.

zpět🡹 2) Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů.

zpět🡹 3) NERUDA, Robert; MINÁRIK, Marián. První rozhodnutí ÚOHS ve věci narušení soutěže orgánem veřejné správy aneb § 19a ZOHS žije. Právní prostor. 22. 5. 2017.

zpět🡹 4) Viz § 22aa odst. 1 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže.

zpět🡹 5) § 1 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně hospodářské soutěže.

zpět🡹 6) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Informační list č. 4/2014: Dozor nad orgány veřejné správy.

zpět🡹 7) KINDL, Jiří; MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3., přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, komentář k § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže.

zpět🡹 8) BEJČEK, Josef. Dozor nad orgány veřejné správy. Antitrust. 2012, č. 4, s. 143

zpět🡹 9) Viz § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů.

zpět🡹 10) Viz § 12 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů.

zpět🡹 11) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi. Dostupné na webových stránkách www.uohs.cz.

zpět🡹 12) Tamtéž, s. 1−2.

zpět🡹 13) Rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0444/2016/VS-25120/2017 ze dne 28. 8. 2017 ve věci statutární město Děčín.

zpět🡹 14) Rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0516/2018/VS-16764/2019/830 ze dne 14. 6. 2019 ve věci město Česká Lípa.

zpět🡹 15) Zákon č. 128/2008 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Související