Základem pro demokratický právní stát je fungující správa věcí veřejných. Jak se ale dobrá veřejná správa pozná? V rámci své činnosti by mimo jiné měla konat v souladu se zásadou hospodárnosti a rychlosti, což znamená, že by měla aktivně konat a věc vyřídit bez zbytečných průtahů. V případě pasivity správních orgánů se pak účastníci mohou bránit opatřením proti nečinnosti, ať už dle správního řádu, soudního řádu správního či u Ústavního soudu. Jaké jsou podmínky využití těchto prostředků a co vše se dá definovat jako nečinnost?

České právo nečinnost nijak nedefinuje. Určité výkladové vodítko lze spatřovat ve formulaci zásady rychlosti v § 6 odstavce 1 správního řádu1 💬: "Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností (§ 80)". Nečinnost tak lze jednoduše definovat jako pasivitu správních orgánů ve chvíli, kdy mají povinnost jednat, neboť jim to zákon ukládá.

I když z formulace citovaného ustanovení § 6 správního řádu vyznívá, že kdykoliv správní orgán nedodrží lhůtu, lze se dovolávat nečinnosti, není tomu tak. V rámci posuzování nečinnosti se hledí nejen na chování správních orgánů, ale i samotných účastníků, speciálně těch, kteří se dovolávají nečinnosti správních orgánů.2 💬 Dále se také může přihlédnout ke složitosti a charakteru předmětné věci. Zjednodušeně řečeno, ne každé nedodržení lhůt při rozhodování automaticky znamená nečinnost příslušného správního orgánu.

Ochrana přes nadřízený správní orgán

Pokud se účastník řízení domnívá, že je příslušný orgán nečinný, může podat podnět k nadřízenému správnímu orgánu k učinění opatření proti nečinnosti. Nadřízený orgán dle § 80 odstavce 1 správního řádu má jednat z moci úřední v rámci správního dozoru. Tento postup se uplatní jak v rámci řízení v prvním stupni, tak v rámci řízení o odvolání, popřípadě při využití mimořádných opravných prostředků. Ochranu před nečinností může účastník přiměřeně využít i při jiných postupech, na které se vztahuje správní řád.

Nadřízený správní orgán může účastníkovi poskytnout ochranu před nečinností, i pokud příslušný správní orgán do 30 dnů nezahájí správní řízení3 💬, popřípadě je-li z okolností zřejmé, že nerozhodne ve lhůtě pro vydání rozhodnutí nebo nezahájí řízení či v něm nebude moci řádně pokračovat.4 💬 Taková situace může nastat zejména z důvodu předpokládané personální krize. Účastník se ale může postupu dle § 80 odstavce 3 správního řádu dovolat až po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí.

Pokud nadřízený správní orgán shledá nečinnost orgánu podřízeného, má možnost rozhodnout o nápravě několika způsoby. Jejich taxativní výčet je obsažen v § 80 odstavci 4 správního řádu. Jsou jimi příkaz nečinnému správnímu orgánu5 💬, atrakce6 💬, delegace7 💬 nebo prodloužení lhůty.8 💬 V odstavci 5 stejného ustanovení je pak výčet možných opatření omezen, když zákon zakazuje použít atrakci a delegaci vůči orgánům územních samosprávných celků v samostatné působnosti. Tato výjimka je zcela logická a vychází z ústavně zakotveného práva na samosprávu územních celků.

Nelze obecně říci, které z možných opatření proti nečinnosti je pro účastníky nejvýhodnější, protože bude vždy záležet na individuálních okolnostech daného případu. Nadřízený správní orgán by ale vždy při výběru vhodného opatření měl mít na paměti zásadu hospodárnosti a rychlosti řízení.

Jako příklad lze uvést možnost atrakce. Vyřešit nečinnost převzetím věci od nečinného orgánu se na první pohled zdá jako nejrychlejší řešení. Avšak vezmeme-li v úvahu množství spisového materiálu, který se může po dobu řízení nashromáždit, a jeho nutné prozkoumání novou odpovědnou osobou, je otázkou, zda z hlediska procesní ekonomie a rychlosti je skutečně tím nejvhodnějším řešením situace. Obdobně to platí i u delegace. Podobně pokud je příslušný správní orgán nečinný "z principu", prodloužení lhůty pro rozhodnutí rovněž nebude efektivním řešením.

Kdy pomůže správní soud

Pokud postupem dle správního řádu nedosáhne účastník nápravy, může se obrátit na správní soud, a to žalobou dle § 79 soudního řádu správního.9 💬 Žalobou na ochranu proti nečinnosti se nelze bránit za situace, kdy hmotněprávní předpis spojuje s nečinností fikci, neboť touto žalobou se nelze domáhat rozhodnutí ve věci samé, ale pouze přikázání správnímu orgánu v takové věci konat. Aktivně legitimovaný − tedy oprávněný k po­dání žaloby − je především účastník správního řízení, neboť ve správním soudnictví se osoba domáhá ochrany subjektivních veřejných práv.10 💬

Aktivně legitimovaným naopak není oznamovatel nebo jiná osoba, která sice podala podnět k zahájení řízení, ale řízení nebylo na základě tohoto oznámení zahájeno. Bez zahájení řízení nevzniká oznamovateli subjektivní nárok na vydání rozhodnutí v této věci a nepřísluší mu tak aktivní legitimace.11 💬

Další podmínkou přípustnosti správní žaloby je vyčerpání prostředků obrany, které výslovně stanovuje procesní předpis. Pokud žádné takové neobsahuje, případně nečinná instituce nemá nadřízený orgán, který by o nečinnosti mohl rozhodnout, může dotčený účastník rovnou podat žalobu na ochranu proti nečinnosti.12 💬 Nutno dodat, že z tohoto pravidla judikatura správních soudů dovodila výjimky.

Jako příklad lze uvést usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, které stanovilo povinnost účastníků vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti podle § 80 odstavce 3 správního řádu před podáním žaloby dle § 79 soudního řádu správního, i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti úředního správního úřadu.13 💬 Své rozhodnutí rozšířený senát odůvodnil systematickým a teleologickým výkladem § 79 soudního řádu správního, neboť dle důvodové zprávy ochrana proti nečinnosti směřuje proti nejzávažnějším případům nečinnosti, které nelze napravit pravidelnými procesními instituty samotného správního řízení. Zároveň na základě jazykového výkladu rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nedovodil z úpravy předmětných ustanovení výjimku, podle níž by se povinné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti obecně nemělo dotýkat ústředních správních úřadů.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dále uvedl, že: "Ve světle § 178 správního řádu z roku 2004 lze dovodit, že v případě nečinnosti ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu je jeho nadřízeným správním orgánem ministr, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu − tedy 'představitel' tohoto úřadu. Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu je, zkráceně řečeno, tato osoba sama", a dále pak, že "i v případě, že je nečinným správním orgánem (…) ústřední správní úřad, lze tedy za použití § 178 správního řádu z roku 2004 vždy určit nadřízený správní orgán, který může učinit opatření proti nečinnosti. Za situace, kdy se z § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004 nabízí zejména opatření podle písm. a) a písm. d) předmětného ustanovení, hovoří jazykový a systematický výklad ve prospěch existence prostředků ochrany proti nečinnosti i v případě ústředních správních úřadů. V této souvislosti je podstatné, že správní řád z roku 2004 dává v § 80 odst. 3 prostor k využití prostředku ochrany i účastníkům řízení a zároveň se jedná o prostředek, kterým je obecně možné dosáhnout nápravy."

Argument neúčinnosti takového ochranného prostředku založeného pouze na důvodu, že by správní orgán rozhodoval o své vlastní nečinnosti, rozšířený senát považoval za "mimořádně zjednodušující". Pro jeho vyvrácení uvedl, že "argumentací a maiore ad minus lze dovodit, že existuje-li prima facie efektivní možnost věcného přezkumu (např. v rámci rozhodnutí o rozkladu), nelze bez dalšího považovat za prima facie neefektivní možnost nápravy procesního pochybení v té samé věci".

Na závěr rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatoval, že vedoucí ústředních správních úřadů nemají detailní přehled o všech řízeních, která u nich probíhají, a proto nelze aktivaci ochrany dle § 80 odstavce 4 správního řádu považovat za zdržení na cestě k soudu, ale jako prostředek ochrany, který může vést k odstranění nečinnosti.

Pasivně legitimován − tedy ten, proti komu má žaloba směřovat − je správní orgán, který má dle zákona povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Co se rozumí pojmem správní orgán, pak definuje soudní řád správní v § 4 odstavci 1 jako orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku a dále pak fyzická či právnická osoba za podmínky, že jim bylo v oblasti veřejné správy svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob.

Lhůta pro podání žaloby je upravena v § 80 soudního řádu správního a činí jeden rok ode dne, kdy marně uplynula lhůta stanovená zvláštním předpisem k rozhodnutí, a pokud není taková lhůta stanovena, tak ode dne, kdy byl učiněn poslední úkon ve věci. Tedy od posledního úkonu žalobce vůči správnímu orgánu či naopak. Zmeškání lhůty nelze prominout.

Z výše uvedeného vyplývá, že mezi obranou dle správního řádu a soudního řádu správního je vztah subsidiarity, spočívající v nutnosti vyčerpání veškerých zákonných prostředků obrany proti nečinnosti. Toto je projevem subsidiarity správního soudnictví.

Klikli jste na článek, který patří do předplatitelské sekce iHNed.cz
Chcete si přečíst celý článek?