V listopadu 2017 vydal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu překvapivé rozhodnutí ve věci Eurovia, kterým chtěl definitivně ukončit rozlišování různých kategorií zásahů, jež mají přímý vliv na běh lhůty pro podání takzvané zásahové žaloby ve správním soudnictví.1 💬 Rozšířený senát tehdy jako stěžejní okamžik stanovil moment vzniku napadeného zásahu, nikoliv moment jeho ukončení, což fakticky smazalo rozdíly mezi jednorázovými a trvajícími zásahy. V Právním rádci číslo 3/2018 jsme se přidali ke kritikům tohoto rozhodnutí.2 💬 Ústavní soud svým nálezem poté toto rozhodnutí zrušil3 💬, neboť v něm spatřoval porušení práva na spravedlivý proces a soudní ochranu. Nálezu jsme se podrobněji věnovali v navazujícím článku, kde jsme vedle uvítání závěrů Ústavního soudu dodali, že z judikatury nadále neplynou kritéria k odlišení jednotlivých typů zásahů.4 💬 Na stav judikatury jsem se podívala i s odstupem několika měsíců ve třetím článku, v němž jsem konstatovala, že principy nálezu ve věci Eurovia již lze označit za součást konstantní judikatury nejen Ústavního soudu, ale i Nejvyššího správního soudu.5 💬

Tento článek se v reakci na další nález Ústavního soudu6 💬 k otázce běhu lhůty k podání zásahové žaloby zaměřuje na problém klasifikace jednotlivých typů zásahů do veřejných subjektivních práv. Právě určení povahy jednotlivých zásahů, pokynů a donucení rozhoduje o tom, kdy začala běžet lhůta pro podání žaloby na ochranu před těmito zásahy. Mohlo se tak stát v momentě prvotního (jednorázového) nezákonného jednání, jehož trvající důsledky žalobce nicméně aktuálně pociťuje; anebo se tak děje každým dnem pokračujícího (trvajícího) nezákonného jednání. Pro právní jistotu adresátů právních norem, jakož i možnost efektivního uplatnění práva na spravedlivý proces je tak stěžejní schopnost jednotlivé druhy zásahů odlišit.

Kritéria stále nejsou

Kritéria pro odlišení jednorázových zásahů s trvajícím účinkem a trvajících zásahů Ústavní soud − veden zásadou sebeomezení vůči rozhodování obecných soudů o výkladu podústavního práva − v nálezu Eurovia neposkytl. Za to si v novém komentáři k soudnímu řádu správnímu vysloužil kritiku od soudce Nejvyššího správního soudu Zdeňka Kühna. Podle něj dokonce rozlišit trvající zásahy a jednorázové zásahy s trvajícím účinkem dost dobře nejde.7 💬 I my jsme v minulosti upozorňovali, že bez poskytnutí jasných vodítek pro odlišení trvajících zásahů od jednorázových s trvajícími důsledky může nastat nežádoucí situace, ve které klasifikace povahy zásahů bude záviset toliko na libovůli rozhodujícího soudce.8 💬 Tato naše obava se bohužel naplňuje. V kauze, kterou bych ráda přiblížila čtenářům v tomto čísle, se soudy zabývaly povahou zásahu v podobě vybrání kauce podle zákona o silničním provozu.9 💬

Policejní hlídka měla podezření, že by se řidič mohl vyhýbat přestupkovému řízení, proto od něj na místě vybrala kauci ve výši 3500 korun. Řidič po čtyřech měsících podal zásahovou žalobu, v níž tvrdil nezákonnost vybrání a zadržování kauce, přičemž v tomto jednání spatřoval trvající zásah. Správní soud zásah posoudil jako jednorázový, a žalobu proto jako opožděnou odmítl.10 💬 S tím se ztotožnil i Nejvyšší správní soud, který zamítl navazující kasační stížnost.11 💬 Žalobci však nakonec vyhověl Ústavní soud, který zásah spočívající ve vybrání kauce označil za jednorázový, ovšem zásah spočívající v následném zadržování kauce prohlásil za zásah trvající.12 💬

Právní názor Nejvyššího správního soudu

Nejvyšší správní soud v této věci zastával názor, že subjektivní lhůta začíná běžet s povědomím o prvotní nezákonnosti, tedy výběru kauce. V možnosti napadnout nezákonnost výběru kauce kdykoliv do okamžiku jejího vrácení Nejvyšší správní soud spatřoval narušení rovnováhy mezi jednotlivými typy žalob. Potud argumentačně navazuje na − toho času ještě nezrušené − rozhodnutí rozšířeného senátu13 💬, o němž jsme referovali v prvním článku naší minisérie.14 💬

Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku pokusil detailněji určit povahu napadeného zásahu. Odlišil jednak nezákonný výběr kauce, jednak její nezákonné zadržování. Nezákonný výběr může spočívat toliko v jednání policie, vůči jejímž krajským ředitelstvím musí zásahová žaloba v subjektivní lhůtě dvou měsíců ode dne vybrání kauce směřovat. Nezákonné zadržování kauce na druhou stranu může mít dvojí podobu: buď spočívá v jednání policistů, kteří kauci v rozporu se zákonem nepředají správnímu orgánu, nebo v jednání správního orgánu, který v rozporu se zákonem nevrátí kauci řidiči. Pokud totiž policie splní svou zákonnou povinnost a kauci předá správnímu orgánu, z povahy věci už ani nemůže průběžně vyhodnocovat důvodnost držení kauce, což svědčí závěru o jednorázovosti výběru kauce.15 💬

V projednávané věci byl namítán nezákonný výběr, nezákonnost však měla trvat z důvodu navazujícího zadržování kauce správním orgánem. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu "argumentace, že jde o trvající zásah, [žalobci] měla posloužit pouze k tomu, aby si prodloužil subjektivní lhůtu k podání zásahové žaloby, která již uplynula."16 💬 V zájmu právní jistoty tak Nejvyšší správní soud setrval na nutnosti podat zásahovou žalobu do dvou měsíců od vybrání kauce.

Řízení o ústavní stížnosti

Řidič podal proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ústavní stížnost, ve které tvrdil, že zadržování kauce je trvajícím zásahem. Namítal proto porušení svého práva na spravedlivý proces ze strany správních soudů, které mu odepřely soudní ochranu. Nejvyšší správní soud jako účastník řízení o ústavní stížnosti ve svém vyjádření k ní poukázal na svou předchozí judikaturu, podle níž se na vybrání a následné zadržování kauce nahlíželo jako na jednorázový zásah s trvajícími účinky.17 💬 Závěry Ústavního soudu z nálezu Eurovia proto podle jeho názoru na posuzovanou kauzu dopadat neměly. Nejvyšší správní soud rovněž vyjádřil obavu, aby se ze všech jednorázových zásahů s trvajícím účinkem v důsledku judikatury Ústavního soudu nestaly zásahy trvající.

Ústavní soud v poměrně krátkém a argumentačně nepříliš bohatém nálezu obavy Nejvyššího správního soudu nerozptýlil. Jeho rozhodnutí zrušil s konstatováním, že "nesdílí přesvědčení Nejvyššího správního soudu …, že vybrání kauce a její následné zadržování je jednorázovým zásahem s trvajícími účinky".18 💬 Posoudil předmětný zásah jako trvající. V takovém případě lhůta pro podání zásahové žaloby začíná běžet každý den znovu. Bylo tedy porušeno stěžovatelovo právo na spravedlivý proces.

Důvody, které k tomuto posouzení Ústavní soud vedly, je vhodné explicitně citovat: "Je nutné … rozlišovat zásah spočívající v samotném vybrání kauce a zásah spočívající v jejím následném zadržování. V prvním případě jde o zásah jednorázový; ve druhém případě je tomu jinak. Zadržování kauce je zásahem trvajícím."19 💬 S ohledem na strohost odůvodnění nálezu pak poměrně paradoxně působí pokárání ze strany Ústavního soudu, že "Nejvyšší správní soud se … dostatečně nezabýval hodnocením povahy žalovaného zásahu".20 💬

Odlišné stanovisko

Využít možnost vyjasnit kritéria pro odlišování trvajících zásahů od jednorázových zásahů s trvajícími účinky se rozhodl ústavní soudce Jan Filip, který k nálezu připojil své odlišné stanovisko. V něm poukázal na několik podstatných odlišností mezi nálezem ve věci Eurovia a nyní posuzovanou kauzou. Zatímco ve věci Eurovia byl namítán zásah trvající více než tři roky, nyní šlo o pár měsíců.21 💬 Zatímco Eurovia přišla o nezaměnitelné dokumenty významné pro podnikání, řidič přišel o zaměnitelné peníze, navíc o bagatelní částku na samé spodní hranici stanovené zákonem.22 💬 Zatímco Eurovia směřovala žalobu vůči nezákonně jednajícímu orgánu, řidič ji směruje vůči policejnímu orgánu, jehož jednání skončilo předáním kauce příslušnému správnímu orgánu.23 💬 Zatímco ve věci Eurovia nebylo možné odlišit počátek zásahu spočívajícího v zabrání dokumentů a zásahu spočívajícího v jejich držení, nyní lze jednoduše odlišit moment vybrání kauce a trvání navazujícího přestupkového řízení před jiným orgánem.24 💬

Soudce Filip rovněž poukazuje na účel kauce, tedy založení závazku chovat se určitým způsobem, jehož nesplnění vede k propadnutí kauce. Časově neomezená možnost napadnout zákonnost kauce tento účel zpochybňuje.25 💬 Zpochybňuje též postup jiného orgánu veřejné moci ve vlastním přestupkovém řízení.26 💬 S ohledem na to by zadržování kauce mohlo být podle soudce Filipa trvajícím zásahem pouze tehdy, pokud by řízení proběhlo bez jeho maření, a úřad by přesto kauci dále zadržoval, anebo pokud by úřad sám v rozporu s účelem kauce řízení zbytečně protahoval.27 💬

Závěrem ústavní soudce Filip vyjadřuje obavu, že komentovaný nález "povede pouze k tomu, že se věc k radosti určité skupiny právníků zbytečně protáhne a prodraží a bude se v rozporu s požadovanou bezrozporností právního řádu křížit s jiným probíhajícím řízením".

Dopady nálezu

Osobně se domnívám, že judikatura Nejvyššího správního soudu dostatečně přesvědčivě odůvodňuje závěr, že výběr kauce je jednorázovým zásahem s trvajícími účinky, a nikoliv zásahem trvajícím. Pokud však Ústavní soud tato judikatura nepřesvědčila, je zřejmé, že správní soudy se budou muset snažit svou argumentaci zpřesnit. Vzhledem k nelibosti, s jakou Nejvyšší správní soud vítá rozhodování Ústavního soudu, kterým se jednorázové zásahy rekvalifikují na zásahy trvající, lze právě preciznější argumentaci v budoucnu očekávat.

Ač komentovaný nález sám posiluje již vyřčené obavy z arbitrárního rozhodování o povaze zásahů, jakož i obavy Nejvyššího správního soudu z narušení rovnováhy mezi jednotlivými typy správních žalob, lze v něm spatřovat také střípky naděje. Poprvé od nálezu ve věci Eurovia se na vrcholných soudech − perem ústavního soudce Jana Filipa − začínají formulovat znaky, které mohou pomoci určit povahu jednotlivých zásahů. Ty mohou být počáteční inspirací pro oba soudy, aby společným dialogem došly k doktrinálnímu odlišení zásahů na základě jasněji formulovaných kritérií.

Klikli jste na článek, který patří do předplatitelské sekce IHNED.cz
Chcete si přečíst celý článek?