V souvislosti se stavem veřejného stavebního práva se v odborných kruzích často cituje studie Doing Business z dílny Světové banky.2 💬 Podle jejího posledního vydání je proces povolování staveb v České republice jedním z nejpomalejších na světě. Podle kritéria délky standardizovaného stavebního řízení se Česká republika s délkou 246 dnů umístila na 156. místě ze 190 posuzovaných zemí.

Reálná délka celého procesu nutného k možnosti realizovat stavbu je však v české praxi ještě mnohem delší. Není výjimkou, že s veškerými procesy (posouzení vlivů na životní prostředí, umístění stavby, stavební povolení atd.) trvá pět a více let. K tomu je třeba přičíst ještě soudní přezkum jednotlivých rozhodnutí, který může trvat několik dalších let. Konkurenceschopnost České republiky, její ekonomický rozvoj či příliv zahraničních investic ve stavebnictví tak mají sestupnou tendenci. Tím se zabývají i zprávy OECD či orgánů Evropské unie,3 💬 které poukazují na deficity našeho často nekoncepčně novelizovaného stavebního zákona4 💬 a související stavební legislativy.

Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) již v roce 2017 připravilo materiál se základními tezemi rekodifikace veřejného stavebního práva. V září stejného roku ho projednala tehdejší vláda.5 💬 Nynější vláda pak v září loňského roku projednala další materiál z dílny MMR s informacemi o hlavních směrech a cílech rekodifikace.6 💬 V říjnu 2018 následovalo uzavření memoranda o spolupráci mezi MMR a Hospodářskou komorou ČR. Věcný záměr proto vznikal v kooperaci těchto dvou subjektů, díky které se na jeho přípravě podíleli nejen odborníci z MMR, ale také odborníci z praxe na straně Hospodářské komory.

Rekodifikace přichází se změnami v celkově šesti samostatných, ale přesto vzájemně provázaných oblastech:

  • institucionální nastavení stavební správy,
  • elektronizace stavební agendy,
  • územní plánování,
  • povolovací proces,
  • stavební právo hmotné,
  • soudní přezkum rozhodnutí stavebního úřadu a územně plánovací dokumentace.

Předesíláme, že jednotlivé návrhy z více než dvousetstránkového věcného záměru představíme v rovině těch nejzákladnějších informací. Následující řádky i pokračování publikované v následujícím čísle Právního rádce proto nelze pojímat jako vyčerpávající popis navrhovaných změn.

Institucionální změny

Struktura dnešní stavební správy je značně nepřehledná. Na úseku územního plánování působí orgány obcí a krajů, MMR a na území vojenských újezdů újezdní úřady a ministerstvo obrany. Na úseku územního řízení a stavebního řádu pak svoji působnost vykonávají čtyři kategorie stavebních úřadů − obecné, speciální, vojenské a takzvaně jiné. V případě rozsáhlejších stavebních záměrů mohou mít věcnou příslušnost pro dílčí části záměru různé stavební úřady. Právní úprava působnosti obecných, speciálních a jiných stavebních úřadů je značně komplikovaná. V praxi se může stát, že jeden správní orgán má pravomoc stavebního úřadu obecného i speciálního. Stavebních úřadů pak existuje zhruba 700, přičemž mají různou velikost a odbornou úroveň. Ústřední úroveň státní správy na úseku stavebního práva se pak tříští mezi devět ministerstev.7 💬

Proto v praxi vznikají důvodné pochybnosti, zda vůbec, případně nakolik spadají jednotlivé agendy do předmětu úpravy určitého zákona a působnosti určitého správního orgánu. Nelze se ani spolehnout na to, zda vůbec, případně nakolik spadají jednotlivé stavby do působnosti toho kterého stavebního úřadu.

K tomu je třeba připočíst minimálně ještě jeden další problém, jehož příčnou je současný takzvaný spojený model výkonu stavební správy. V jeho rámci totiž státní správu vykonávají v přenesené působnosti orgány územní samosprávy. Její zájmy se pak často dostávají do rozporu s veřejnými zájmy, které naopak musí jejich orgány objektivně hájit v přenesené působnosti. Vzniká tak systémová podjatost obecných a speciálních stavebních úřadů zařazených v úřadech územních samosprávných celků a jejich úředníků. Fenomén systémové podjatosti s sebou samozřejmě přináší nemalá korupční rizika.

Tento problém nevyřešila ani nedávná novela správního řádu,8 💬 podle které nyní úřední osobu nelze považovat za podjatou, jestliže pochybnost o její nepodjatosti vyvolává její služební poměr nebo pracovněprávní či jiný obdobný vztah ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku. Na jedné straně je pravda, že k podjatosti nestačí pouhá kolize vztahů ke státní správě i samosprávě.9 💬 Pak ovšem novela nepřináší nic nového. Na druhé straně ovšem nelze z ústavních důvodů říci, že popsaný vztah nikdy nemůže vést k podjatosti úředníka. Pokud k tomuto výkladu měla novela směřovat, nelze to označit za správnou cestu.

V rámci rekodifikace se proto navrhuje řešení těchto obecných institucionálních problémů vyloučením stavební správy ze spojeného modelu veřejné správy. Tento návrh podle předkladatele má vést k vynětí jedné agendy, u níž je s ohledem na její komplexnost, četnost, odbornost a procesní složitost zcela namístě integrovat ji do samostatné autonomní institucionální soustavy. Současně dojde k integrování speciálních a jiných stavebních úřadů. Cílem je vytvoření stabilního systémového základu pro jednotné a operativní metodické řízení soustavy stavebních úřadů, který nebude vytvářet prostor pro korupci a klientelismus ve veřejné správě. Tento krok by měl vést i ke zvýšení odborné úrovně, profesionality a nestrannosti rozhodování ve stavebních věcech.

Jaké jsou tedy konkrétní představy předkladatele o nové podobě stavební správy? V jisté míře se inspiruje katastrální správou.10 💬 Rekodifikace by konkrétně měla vést ke konstrukci nové dvoučlánkové soustavy. Na jejím vrcholu by stál Nejvyšší stavební úřad, který by se měl stát vrcholným orgánem státní správy ve věcech územního plánování, územního řízení, stavebního řádu, vyvlastnění a související agendy. Svoji působnost by měl vykonávat nejen v konkrétních správních řízeních, ale též v oblasti výkonu vrchního státního dozoru, metodiky, ekonomiky, personalistiky, pořizování a správy informačních systémů či obecné koordinace státní stavební správy.

První článek nové soustavy by pak měly tvořit krajské stavební úřady se sídlem v jednotlivých krajích a na základní úrovni jejich územní pracoviště v obcích s rozšířenou působností. Krajské úřady by podle potřeby mohly zřizovat kontaktní místa v obcích, ve kterých dnes působí obecné stavební úřady.

V procesně-instančním smyslu bude řízení v prvním stupni zajišťovat příslušné územní pracoviště krajského stavebního úřadu. O opravných prostředcích ve druhém stupni bude rozhodovat krajský stavební úřad z krajského "ústředí". Pokud by rozhodoval v prvním stupni krajský stavební úřad ze svého "ústředí", bude o odvolání proti jeho rozhodnutí rozhodovat Nejvyšší stavební úřad.

Podobnou procesní konstrukci český právní řád již zná, aniž ji judikatura správních soudů či Ústavního soudu dosud jakkoli zpochybnila. Odkazuje například na organizaci a rozhodování České obchodní inspekce, Státní zemědělské a potravinářské inspekce či Státního pozemkového úřadu. V jejich případě také v prvním stupni rozhoduje vnitřní organizační jednotka úřadu a o odvolání pak "ústředí" téhož úřadu.

Takto konstruovaná stavební správa podle předkladatele věcného záměru přinese eliminaci problému systémové podjatosti a sníží náklady výkonu státní správy přenášené na samosprávy. Mimo jiné také umožní zajištění jednotného a operativního metodického řízení soustavy stavebních úřadů.

S těmito změnami souvisí další důležitý návrh, který z věcného záměru vyplývá. Týká se postavení takzvaných dotčených orgánů. Ty v souladu s mnoha složkovými zákony chrání veřejné zájmy na pozadí těchto zákonů. Vydávají pak závazná stanoviska či vyjádření jako podklad pro rozhodnutí stavebního úřadu nebo přípravu územně plánovací dokumentace či její změny. V návaznosti na plánovanou revizi chráněných zájmů rekodifikace přichází v zásadě se třemi přístupy k otázce změny postavení dotčených orgánů v oblasti povolování staveb:

  • integrace agend stávajících dotčených orgánů spolu s ochranou příslušného veřejného zájmu do činnosti stavebních úřadů v rámci státní stavební správy,
  • zrušení některých konkrétních agend dotčených orgánů bez náhrady,
  • u zbylých dotčených orgánů pak dojde ke změně formy jejich výstupu na vyjádření, která budou podkladem pro další rozhodování; v povolovacím procesu by tak tyto dotčené orgány již nevydávaly stanoviska s vlastností závaznosti pro stavební úřad.
Klikli jste na článek, který patří do předplatitelské sekce IHNED.cz
Chcete si přečíst celý článek?