Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa.
Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa.
autor: HN - Libor Fojtík

Kariéru jste začal z pozice soudce na trestním úseku. Jak se takový soudce dostane do předsednictví Nejvyššího správního soudu?

Všechny činnosti, které jsem v životě dělal, se dají charakterizovat tak, že jsem se na žádnou z nich předem nepřipravoval. Na fakultě jsem si oblíbil civilní právo. Když jsem nastoupil k soudu, tak jsem předsedovi říkal, že nechci dělat nic jiného. Ale byl jsem poslán do trestního soudnictví, které mi "sedlo", v trestním právu jsem začal i učit, publikoval jsem. Druhou polovinu kariéry asi předznamenalo, že jsem se na několik let vyskytl na ministerstvu spravedlnosti, kde jsem působil zejména po boku ministra Otakara Motejla, Jaroslava Bureše, Pavla Rychetského, což mi ukázalo nový pohled na právo, jeho tvorbu a aplikaci v praxi a ve fungování institucí. Zajímavý byl i vnější pohled na justici. Tehdy se připravovalo zřízení Nejvyššího správního soudu, prací jsem se také účastnil a našel jsem v tom opravdu velký smysl. Musím říct, že se po letech cítím být mnohem více správním soudcem, než jsem byl soudcem trestním.

V čele NSS v září příštího roku končíte. Může volba prezidenta, který předsedu jmenuje, ovlivnit dosavadní chod soudu?

V příštím roce na podzim skončí funkční období jak mně, tak Michalu Mazancovi, mému místopředsedovi. A bude to téměř po 16 letech. V tomhle směru jsem rozhodně nejdéle sloužící předseda v české justici. Je otázka, jak s kompetencí jmenování těchto dvou funkcí prezident naloží. Snad bude pohled příštího prezidenta takový, že NSS je institucí důvěryhodnou, fungující, nepotřebuje žádný krizový management, nucenou správu a bude respektována zákonná úprava, podle níž se funkcionáři vybírají z řad soudců tohoto soudu. Je tam celá řada kolegyň a kolegů, kteří by byli způsobilí soud vést tak, aby nebyla narušena jeho kontinuita.

Letos jste začali elektronicky vydávat sbírku rozhodnutí. Je v plánu využívat technologií i při dalším rozvoji soudu?

Od počátku činnosti NSS jsem se snažil soud budovat jako otevřenou instituci. Musíme vycházet z toho, že většina lidí nejsou právníci a není jejich povinností se v právu hluboce odborným způsobem orientovat. A od začátku letošního roku jsme se rozhodli po letech přestat vydávat papírovou sbírku, protože jsme chtěli, ať jsou rozhodnutí k dispozici komukoliv, kdykoliv, odkudkoliv a zdarma. Okno dovnitř soudu chceme pootevírat i dál. Nedávno jsme vstoupili na Twitter. Teď připravujeme novou podobu webových stránek, nový a mnohem lepší vyhledávač našich rozhodnutí, kterých je v databázi již přes 100 tisíc.

Jak vnímáte elektronizaci justice jako takovou?

Elektronizace justice je něco, co je důležité pro efektivnější fungování soudního mechanismu. Tady se bohužel ukazuje jakási nekoncepčnost a neujasněnost této otázky ze strany ministerstva spravedlnosti. Byly sice učiněny některé kroky, kterými jsou elektronický vstup a výstup z justice, ale uvnitř zůstal papírový svět. Bez nadsázky jedním z výsledků elektronizace je, že soudy hledají nové prostory na spisovny, protože vše, co elektronicky přiteče, se uvnitř kopíruje, tiskne, spisy bobtnají. Je to na půl cesty a možná nám trochu uniká podstata. Prozatím nebyl nikdo schopen vytvořit srozumitelné důvěryhodné vnitřní elektronické prostředí pro celý systém.

Jak by podle vás měl takový systém vypadat?

Takový systém musí mít v trestní justici návaznost na práci policie a státního zastupitelství, ve správním soudnictví pochopitelně na elektronizaci veřejné správy a správních orgánů, aby ta komunikace byla skutečně efektivní, čehož se nedocílí elektronizací pouze v určitých částech.

Takže elektronizace justice není zatím příliš úspěšná?

Elektronizace je dobrá věc, pokud jde o tvorbu a oběh dokumentů, kontrolu a sledování, analýzy a statistiky. V samotném rozhodování bych ale řekl, že elektronizace má negativní důsledky, protože se kvůli ní ztrácí takové to individuální posuzování argumentů. Soudci pak inklinují k tak trochu pásové výrobě nějakých exekučních titulů jménem republiky, trochu to znehodnocuje roli soudu. Ale chápu, že při masovém množství nějakých typově stejných sporů je to zřejmě dnes jediná cesta, jak se s množstvím souzených věcí vypořádat.

Jaký máte názor na elektronické hlasování ve volbách?

Vypadá lákavě a líbivě, je to jeden z nápadů, jak přilákat lidi mladší generace k volbám, ale myslím si, že dosavadní způsob voleb není překonaný. Přijdete do volební místnosti, prokážete identitu, volbu uskutečníte, často se lidé rozhodují nikoliv předem, ale až na místě. Umožňuje to odpovědnější uvažování rozložené do časového úseku delšího než jedno vteřinové kliknutí. Nehledě na to, že elektronická identita se dá ukrást, zneužít, hacknout a podobně. Výsledky voleb by pak mohly být ve skutečnosti naprosto odlišné, než by se na první pohled zdálo. Nejlepší by bylo ponechat volby tak, jak jsou, jen je dobře zorganizovat.

Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa

A nepomohly by například nové technologie procesu kontroly?

Ty by v kontrole zajisté našly své místo. Dokázal bych si představit, že do systému bude vsunut nějaký profesionální nebo poloprofesionální prvek určený k rychlému a bezpečnému sčítání. K tomu si myslím, že technologie existují, například oboustranné skenery, a jsou spolehlivější než "nasliněný prst".

Chyby při sčítání volebních hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny ukázaly nedokonalost systému sčítání. Stojí za tím roztříštěnost volebních zákonů?

Možná zčásti, ale není to primárně deficit volebních zákonů, je to otázka postupu podle volebního zákona. Organizace přípravy a průběhu voleb. Zákon říká, co se má a kdo co má dělat, ale vázne to potom v praxi. Sjednocení základních norem volebního práva do jednoho kodexu by nesporně přineslo zjednodušení jak voličům, tak volebním orgánům a riziko chyb by bylo mnohem menší.

Tudíž lze chyby považovat za personální pochybení? I v takovém rozsahu?

Personální pochybení je takové klišé. Všichni děláme někdy chyby, jen těch chyb nyní bylo mnoho v jeden čas.

Stojí za nimi nedostatečné proškolení volebních komisí před volbami?

Možná ano. Ti lidé jsou laici. Nemáme permanentní nebo trvalé volební komise. Lidé se sejdou ad hoc před volbami, zástupci politických stran delegují členy do komisí, aby hlídali jeden druhého. Nejsou to ale rozhodně odborníci na počítání a sčítání hlasů. Ono by se mohlo zdát, že na tom není nic složitého, spočítat pár papírů a všimnout si, jestli je tam kroužek. Ale v tom množství a časovém rámci může být problém i mnohost volebních zákonů a roztříštěnost jejich obsahu.

Bylo by řešením jejich sjednocení?

Ústavní zárukou je právo volit a být volen, nehledě na to, zdali se volí prezident republiky nebo obecní zastupitelstvo, takové základní principy volebního práva by měly být stejné všude. Tím, že je zákonů víc, se vytváří různé odlišnosti. Je to jeden z mnoha a mnoha případů, jak je právo zbytečně komplikované a nepřehledné.

Během přepočítávání hlasů NSS se zjistilo, že v případě hlasů pro poslance Martina Kupky pochybilo asi 200 volebních komisí. Neměly by mít komise za sčítání odpovědnost, v případě pochybení být sankcionovány?

Je pravda, že jsme historicky poprvé přepočítávali volby v takovém rozsahu, přesto to nebyl rozsah takový, ze kterého bychom mohli obecně vynášet soudy. Dívali jsme se na dokumentaci necelé poloviny jednoho ze čtrnácti volebních krajů. Jistě mohly být chyby i jinde, ale nikdo tyto chyby nenamítal. To samozřejmě nechci přivolat, ale při prvním zjištění okamžitě volat po trestu podle mě není správné.

Pro přepočítávání volebních lístků jste musel využít veškerý personál soudu. Zvládli byste větší rozsah?

Myslím, že toto bylo téměř možné maximum. Rozhodně si nepřeji, aby se přepočítávalo více. Nemá smysl tímto směrem uvažovat ani přemýšlet o rozšiřování kapacit soudu právě z toho důvodu prodlužování termínu, během kterého k přepočtu musí dojít. Uvědomme si, že soudní přezkum voleb je velmi krátká etapa. A to hlavně proto, aby se mohla kreovat nová politická prezentace, ústavní orgány a země byla kontinuálně spravována. Nelze si představit, že se procesy zastaví na půl roku kvůli přepočítávání. Z našeho rozhodnutí je podle mě dost vypovídající, že ti, kteří odpovídají za organizaci a průběh voleb po technické a organizační stránce voleb, by měli učinit taková opatření, aby zjištěné chyby byly úplně eliminovány. Bavíme se zatím pouze o chybách, ale je zde i prostor pro manipulaci, případné volební podvody. Jestliže ale lidé ztratí důvěru v poctivost a solidnost systému, tak k volbám nebudou chtít chodit.

V letošních volbách rezonovalo i téma lepší kontroly a odvolávání soudců. Myslíte si, že je úprava dostatečná, nebo by měl být mechanismus pozměněn?

Josef Baxa

Josef Baxa vystudoval Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze. Pak se stal trestním soudcem Okresního soudu v Plzni, později soudu krajského, na kterém jako místopředseda získal zkušenosti z vedoucí pozice soudu. Při práci na ministerstvu spravedlnosti se účastnil příprav zřízení Nejvyššího správního soudu, kde od roku 2003 stojí v čele na postu předsedy.

Jsou to možná dobře míněné nápady reagující na to, že není možné, aby všichni byli spokojeni s každým soudním rozhodnutím a s činností každého soudce. Musíme si ale uvědomit, že soudce a jeho nezávislost obsahují komponentu odvolání z přesně zákonem vymezených důvodů a soudním procesem, tedy v kárném řízení. V soudním systému se s chybami soudce počítá. Přece kdyby nebyly, nepotřebovali bychom další instance, opravné prostředky. Nelze říct mechanicky o soudci, jehož rozsudek je zrušen, že byl špatný. Nakonec špatné mohlo být rozhodnutí odvolacího soudu, který rozsudek zrušil. To není úplně tak jednoduché. Už dnešní úprava umožňuje postihovat soudce za neodbornost. Nelze ale vytvořit schéma, které by říkalo něco jako tři zrušené rozsudky a ven z taláru. To prostě nejde.

Takže kárná žaloba je pro vyvozování odpovědnosti soudců dostatečný prostředek?

Ne tak docela, jsme si vědomi, že tu existuje jakási šedá zóna. Na jedné straně máme řádné plnění soudcovských povinností a na druhém konci máme kárné provinění. Mezi tím je široká škála různých nedostatků, které nejsou řádným plněním těchto povinností, ale ani deliktem. Tady chybí úprava, která by nám umožnila na tyto věci odpovídajícím způsobem reagovat. Podle jejich závažnosti nebo četnosti buď postihovat v kárném řízení, nebo na úrovni a ve vlastní kompetenci předsedů soudů.

Co přesně by se tedy mělo změnit?

Není potřeba nic měnit co do okruhu kárných žalobců, co do průběhu kárného řízení, co do formulace skutkových podstat, co do rozpětí sankcí. To vše je dostatečné. Chybí pokrytí té šedé zóny a ještě jedna věc. Tou je "přípravné řízení kárné", aby si žalobce mohl opatřit nějaké informace, podobně jako třeba státní zástupce, než se rozhodne, jestli podá obžalobu. Předseda soudu, což je nejčastější kárný žalobce, dnes občas žalobu podá, i když nemá dostatečné informace či podklady. Pak se ukáže, že nebylo podání žaloby důvodné. Někdy předseda soudu řekne, že to projednání už stačilo a soudce se už v zásadě polepšil.

Tudíž cestou není zpřísňování kárné žaloby, ale zlepšení postupu a pokrytí té šedé zóny?

Ano. Politici často přichází s tím, že budou zpřísňovat takový ten pomyslný bič, ale v tom cesta není. Když to řeknu úplně otevřeně, jestliže soudci selhávají na konci, tak zřejmě nebyli dobře vybráni na začátku. Nikdy ze systému nemůžete vypudit desítky nebo stovky lidí cestou kárného řízení. Vždy půjde toliko o jednotlivce z počtu 3000 soudců.

S předsedou Ústavního soudu Pavlem Rychetským a předsedou Nejvyššího soudu Pavlem Šámalem jste vydali letos v létě prohlášení k situaci v polské justici. Je to poměrně neobvyklé, proč jste se pro to rozhodli?

Neobvyklé to je, ale stojím za tím a udělal bych to znovu. Nedávno byla v Praze na návštěvě předsedkyně německého Spolkového soudního dvora a i ona věnovala podstatnou část přednášky situaci v Polsku a řekla, že je naší povinností projevit polským kolegům solidaritu.

Nezasahujete svým vyjádřením až příliš do aktuálního politického dění, které se odehrává navíc za hranicemi?

Není to žádné velké vměšování. Evropa stojí na určitých základních bodech, jedním z nich je nezávislost soudnictví. V Polsku byly chystané zásahy takové razance, že jsme skutečně měli obavy, jakým směrem se bude justice ubírat. Proto jsme vydali prohlášení.

Tudíž situace v Polsku podle vás byla již příliš přes čáru?

Způsob, kterým chtěli v Polsku soudnictví přeformovat, se zcela vymykal všem představám. Například jeden z těch zákonů, který navrhoval, že jeho účinností skončí celý Nejvyšší soud a znovu budou jmenováni jen ti z jeho dosavadních soudců, které vybere ministr spravedlnosti a člen vlády, významný člen politické strany, který je zároveň v roli generálního prokurátora. To se u nás nestalo ani po únoru 1948, ani na jaře 1990.

Ústavní soud se ale dříve vyslovil, že soudci by neměli komentovat aktuální politickou situaci...

Ano, Ústavní soud řekl, že se soudci nemají vyjadřovat, ale něco jiného řekl na adresu představitelů justice. Nejenom že mohou, ale v některých případech i musí. U nás totiž neexistuje žádná reprezentace soudní moci. Žádná rada soudnictví. Do té doby, než takový orgán bude vytvořen, budou roli suplovat třeba předsedové nejvyšších soudů.

Dá se předpokládat, že v tomto volebním období rada vznikne?

My nejsme v situaci, kdy bychom bili na poplach a říkali, že jestli nebude nejvyšší rada soudnictví, tak justice zkolabuje. My jenom říkáme, že tak složitý systém, jako je soudnictví, vyžaduje kompetentní a kontinuální řízení a správu. Že v podmínkách ministerstva spravedlnosti toho dosáhnout nelze, protože ministři mají omezený čas a jiné další priority, nenavazují na sebe, nepokračují v práci předchůdců, což je také důvodem absence rady. Justice je velmi konzervativní mechanismus, všechny změny, ať v dobrém či ve zlém, se projevují s odstupem delšího času a ministři tento čas nemají, takže je téma ani neláká. Hledají okamžitá efektní řešení, kterými by něco rychle vylepšili, získali uznání, nějaký politický úspěch, ale dlouhodobé koncepční věci, jejichž výsledku se ani nedočkají, nehledají.

Jak by měla rada vypadat?

Neříkáme, že by to měla být soudcovská pevnost, soudcovské odbory, měl by to být jiný model správy soudů, v němž by byli zastoupeni nejen soudci, ale i zástupci jiných mocí ve státě, případně i "zákazníků" české justice, kteří by dokázali prezentovat pohled na justici zvenčí. A myslíme si, že i zákonodárci a exekutivě chybí partner pro jednání s justicí. Jako předsedové soudů tu činnost někdy suplujeme, stejně tak Soudcovská unie, ale není to naše role.

Soudcovská unie radu nenahradí?

Soudcovská unie je při vší úctě zájmová organizace soudců, takže její názory mohou být někdy jiné než názory státní správy, soudů a podobně. Nedá se tedy nic dělat, orgán jako rada musí vzniknout, aby dbal o nezávislost soudů a soudců, ať se do ní snaží zasahovat kdokoliv, zevnitř či zvnějšku.

Kam by sahaly její kompetence, tedy kromě reprezentace profese?

Takový orgán by dokázal i přinášet různé nápady na zefektivnění justice. Obávám se ale, že politická reprezentace tématu pozornost věnovat nebude, a to i proto, že by rada musela být zřízena na ústavní úrovni. My to budeme připomínat i nadále každému ministrovi, každé vládě, budeme to říkat ve svých veřejných vystoupeních. Osobně jsem totiž přesvědčen, že pokud by byla justice lépe řízena a spravována, mohla by být mnohem lepší než doposud.

Co patří mezi problémy, k jejichž řešení by mohla rada přispět?

Jako představitelé tzv. justiční šestky jsme se pokusili zformovat jakési šestero okruhů nebo agend, které by si měl vzít jakýkoliv ministr nebo vláda za své a pustit se do nich. Vážnou otázkou k zamyšlení je organizace soudů, efektivita, pravomoci soudů, věcné a místní příslušnosti, prostě abychom neměli vícerychlostní justici, soudy, které jsou přetíženy. Další věcí je postavení soudců. Nemáme zákonem stále upraveno, jak se někdo může stát soudcem, výběr kandidátů, postup uvnitř systému včetně důležitého výstupu na konci, hovoří se o takzvaném emeritním soudci, který může při zatížení agendou pomáhat. Nemáme vůbec vyřešeny otázky procesního prostředí, na ty čekáme desítky let na rozdíl od kodexů hmotného práva. V samotné justici z hlediska vnitřní činnosti by se dalo mnoho věcí zefektivnit. Jmenoval bych na prvním místě otázku stability nesoudcovského personálu a s tím spojenou perspektivu těchto zaměstnanců. Jestliže má justice lákat kvalifikované osoby, tím myslím i právníky, tak takoví právníci musí dostat odpovídající ohodnocení a výhled. Například možnost ucházet se po čase o soudcovské funkce.

Kde by měli politici změnu začít?

Kdyby se samotné Ministerstvo spravedlnosti zbavilo správy soudnictví, tak by mohlo svou roli najít v legislativním procesu. Celková kondice právního řádu je velmi špatná, nepřehlednost a nesrozumitelnost, to jsou již chronické bolesti a někdo s tím musí něco začít dělat. A ministerstvo spravedlnosti by mohlo právo revidovat. Je tu samozřejmě spousta další agendy, od exekucí přes insolvence, zákon o znalcích až k elektronické justici.

Jaké budou vaše další kroky po uplynutí funkčního období předsedy NSS?

Pořád zůstanu soudcem Nejvyššího správního soudu, ještě nemám nakročeno do důchodu.

A například reprezentaci v Soudcovské unii nezvažujete?

Nemyslím si, že by odcházejícímu funkcionáři mělo být za každou cenu hledáno nějaké ještě důležitější místo, aby "netrpěl". Na druhé straně, ani po těch letech ve funkci se necítím být nějak vyčerpán a opotřebován. Bude-li zájem o to, abych své zkušenosti uplatnil, budu o tom uvažovat, ale konec funkčního období pro mě neznamená žádný propad, jsem soudcem a tím zůstanu.

Autoři: Lukáš Šikel