Ministr zahraničí Lubomír Zaorálek.
Ministr zahraničí Lubomír Zaorálek.
autor: HN – Lukáš Bíba

V českém právním řádu posud neexistuje systematická a zcela ucelená úprava zahraniční služby. Její organizace vycházela ze zákoníku práce a v současnosti je upravena hlavně zákonem o státní službě, který byl v nutnosti odstranit co nejrychleji hlavní nedostatky ve vztahu k zahraniční službě novelizován tzv. technickou novelou a obsahuje tak na 13 ustanovení věnujících se specifikům zahraniční služby.


Nicméně novela znamenala jen částečnou úpravu právního rámce pro účely zajištění běžného chodu MZV. Jeho fungování je totiž postaveno především na tzv. rotaci, tj. střídání výkonu služby nebo práce v ústředí a v zahraničí. Současná úprava tak není dostatečná, a proto ministerstvo předložilo návrh zcela nového zákona o zahraniční službě. Ten se logicky dotkne i konzulárních služeb, tedy také situací, kdy se čeští občané pobývající toho času v zahraničí ocitnou v nouzi a potřebují pomoc domovských orgánů. Těm by návrh měl přinést vyšší úroveň právní jistoty.

Pomoc občanům v zahraničí není vůbec upravena

Zákon má kromě fungování Ministerstva zahraničních věcí upravit také správní činnosti velvyslanectví a komplexně ukotvit zásady, zvyklosti a principy zahraniční služby ČR. Důležitou součástí zahraniční služby je služba konzulární, zajišťující nezbytný styk státní správy s občany v zahraničí. A nedostatky soudobé úpravy výkonu zahraniční služby jsou nejvíce zřejmé právě v této oblasti. Konzulární služba zahrnuje výkon řady správních činností, které na území státu běžně vykonávají jednotlivé správní úřady. Nyní zastupitelské úřady poskytují některé tyto činnosti, aniž by k nim byly výslovně zmocněny českým vnitrostátním právem a činí tak pouze na základě mezinárodních úmluv vymezujících kompetence konzulárních úřadů vůči přijímajícímu státu (Vídeňská úmluva o konzulárních stycích a dvoustranné úmluvy). Mezi takové typické činnosti konzulární služby patří kupříkladu ověřování kopií listin, pravosti podpisů a správnosti překladů.

„Kromě toho některé činnosti spadající tradičně pod pojem konzulární služby, resp. prakticky prováděné zastupitelskými úřady, jako je např. pomoc občanům v nouzi, nejsou v právním řádu zakotveny vůbec. Tento stav je neuspokojivý a nedává dostatečnou právní jistotu občanům, resp. neumožňuje řádnou transpozici unijních pravidel upravujících dotčenou oblast,“ uvádí MZV v důvodové zprávě k návrhu dotčené normy.

Česko jako jedno z mála v EU komplexní úpravu zatím nemá

Dalším argumentem pro přijetí ucelené úpravy zahraniční služby formou samostatného nového zákona, který bude představovat lex specialis k dosud uplatňované obecné úpravě , je fakt, že právní předpis upravující zahraniční službu má podstatná část členských států EU, a Česko je tedy jedním z posledních členských států, které takovou úpravu postrádají. Řada zahraničních úprav (např. slovenský, německý a rakouský zákon upravující zahraniční službu) je také postavena na podobných principech, jaké zvolil i resort ministra zahraničí Zaorálka a vykazuje podobné začlenění do daného právního řádu, kdy ve srovnávaných úpravách se jedná o speciální obecně závazné právní předpisy upravující dílčím způsobem specifika výkonu a organizace zahraniční služby při současném zachování základního rámce stanoveného předpisy obecnými.

Po vzoru zahraničních úprav půjde i česká systematika. Zkoumané zahraniční zákony vždy nejprve vymezí výkon zahraniční služby a její organizaci, resp. zajištění jejího fungování s tím, že jsou v zákoně upraveny zejména oblasti specifické pro zahraniční službu a ty s ní související, a to kupříkladu včetně nástrojů pro slaďování rodinného a osobního života státních zaměstnanců a zaměstnanců s výkonem jejich služby v zahraničí. Česká norma klade potom důraz na to, aby byla zcela nediskriminační. Upraveno obdobně jako v zahraničí bude i zdravotní připojištění nebo odškodnění za následky vzniklé v souvislosti s výkonem zahraniční služby

V úvodních ustanoveních návrhu zákona najdeme vymezení základních pojmů, předmětu a působnosti úpravy a dále samých zásad společných výkonu zahraniční služby. Upraveno bude následně i zřizování a rušení zastupitelských úřadů, spolupráce MZV s jinými orgány státní správy a dalšími subjekty. Norma poskytne i rámec pro diplomatické činnosti a zmiňované konzulární činností včetně podmínek poskytování konzulární ochrany nezastoupeným občanům jiných členských států Unie. Dalším důležitým jádrem přijímané úpravy bude úprava příslušných služebních a pracovněprávních vztahů. V návrhu normy najdeme i otázky financování zahraniční služby.

Lepší možnosti odškodnění

Upravena je i otázka odškodnění za následky vzniklé při výkonu služby v zahraničí „Od roku 2008 Ministerstvo zahraničních věcí vyplácí náhradu nákladů na výživu pozůstalých v důsledku úmrtí vedoucího zastupitelského úřadu, který se stal obětí teroristického činu, ve výši 270 000 Kč ročně. Podle navrhované právní úpravy by v takovém případě pozůstalým příslušelo rovněž jednorázové odškodné. Při zařazení vedoucího zastupitelského úřadu v nejvyšším platovém stupni 15. platové třídy by celková částka jednorázového odškodnění ve výši dvacetinásobku průměrného měsíčního platu 37 160 Kč činila 743 200 Kč,“ ukazuje nové možnosti podle speciálního zákona důvodová zpráva.

Dopady na státní rozpočet

Navrhovaná právní úprava bude přirozeně mít i určitý dopad na státní rozpočet. Kromě nákladů na konzulární ochranu upravenou v hlavě IV zákona se bude jednat zejména o výdaje spojené s realizací služebně a pracovněprávních vztahů (např. náhrady nákladů za ubytování, zdravotní pojištění, zvýšení limitu osobního příplatku velvyslanců).

Pokud jde o náklady poskytování konzulární ochrany, je vždy těžké jejich celkovou sumu presumovat. „Počet případů konzulární ochrany a nákladů na ni vynaložených je velmi těžko odhadnutelný. Do jisté míry lze odhadnout počet občanů České republiky, kteří z důvodu nouzové situace budou v zahraničí potřebovat vystavit náhradní cestovní doklad. V takovém případě jsou ovšem náklady minimální (pouze na zhotovení fotografie) a obtížně samostatně vyčíslitelné, neboť jsou zahrnuty v provozních nákladech zastupitelských úřadů. Totéž platí i pro nezastoupené občany členských států Evropské unie, kterým bylo v roce 2016 vystaveno 61 náhradních cestovních dokladů,“ uvádí MZV v předkládací zprávě.Nicméně ministerstvo přece jen předpokládá určitý nárůst nákladů na poskytování finanční pomoci občanům v nouzi.

Náklady na pomoc Čechům v nouzi

Pokud jde o data z minulosti, pak například v roce 2015 poskytlo MZV finanční pomoc 24 občanům ČR v celkové výši 14 200 Kč, šlo však v tomto smyslu o podprůměrný rok a také většina poskytnuté finanční pomoci představovala jen částku pokrývající základní bezprostřední potřeby občana a nezahrnovala náklady na ubytování ani cestu zpět do Česka a jiné přídatné výdaje.

Do předpokládaných nákladů na konzulární ochranu podle nového zákona je každopádně zahrnuto navýšení nákladů na pomoc vlastním občanům, které představuje 100 000 Kč ročně (cca 2 000 Kč na osobu při 50 případech za toto období). Do této oblasti spadá, jak bylo již zmíněno, rovněž pomoc nezastoupeným občanům jiným zemí EU, a to konkrétně ve stejné výši při stejném počtu případů (jestliže dojde k nárůstu počtu případů nezastoupených občanů, kteří se obrátí na zastupitelský úřad ČR se žádostí o konzulární ochranu). Při 50 takových kauzách by celková částka činila rovněž 100 000 Kč.

V návaznosti na úpravu výkonu zahraniční služby novým zvláštním zákonem, vyvstane potřeba upravit i jiné právní předpisy. Půjde hlavně o změnu zákona o státní službě. Dotčen ale zřejmě bude i zákon o rozpočtových pravidlech, o důchodovém pojištění, ale třeba i zákon o pobytu cizinců na území České republiky. V případě změny zákona o rozpočtových pravidlech se dle vyjádření MZV jedná o umožnění Ministerstvu zahraničních věcí využívat prostředky z prodeje majetku v zahraničí na reprodukci majetku v zahraničí, čímž se má zajistit efektivnější správa českého majetku v zahraničí.