Korupce
Korupce
autor: HN – Zuzana Šmajlerová

Jako o promarněné příležitosti hovoří zástupci Transparency International o dlouho připravované analýze legislativních řešení ochrany whistleblowerů, kterou připravil tým ministra pro lidská práva a legislativu a předsedy rady vlády pro boj s korupcí Jiřího Dienstbiera (ČSSD). Kritiku studie sklízí i v řadách vládní koalice. Hnutí ANO připravilo konkurenční návrh, který chce předložit sněmovně jako poslaneckou iniciativu.

Největším překvapením na Dienstbierově studii je podle neziskové organizace to, že zcela rezignovala na zakotvení ochrany oznamovatelů korupce a jiné závažné kriminality do zbrusu nového speciálního zákona. Místo toho Dienstbierovi lidé navrhují rozprostření ochrany do širokého spektra již existujících předpisů. "Samostatný zákon byla preferovaná varianta z jednání pracovní komise k whistleblowingu – jak ze strany většiny členů, tak ze strany zástupců úřadu vlády," říká vedoucí právní poradny Transparency International Petr Leyer. Z pohledu legislativně technického jde podle něj o nejsnazší řešení. 

Bude se novelizovat

Otvírání až šesti právních předpisů, které studie doporučuje, považuje právník za vysoce rizikové. "Otvírat některé zákony, jako zákon o příslušnících bezpečnostních sborů, zákon o policii a podobně, by s sebou mohlo nést odpor dotčených skupin. A navíc čím víc zákonů se bude otvírat, tím víc hrozí, že se k ochraně whistleblowingu přilepí něco dalšího," varuje Leyer. To by nakonec mohlo vést k tomu, že se novela stane v praxi neprosaditelnou.

Tým ministra Dienstbiera nicméně považuje novelizaci stávajících předpisů vztahujících se k pracovním a služebním vztahům za nejrealističtější legislativní cestu. Vychází přitom z podrobného rozboru zahraničních úprav i jejich přenositelnosti do českého právního řádu.

"Problém představuje otázka hodnotové vyváženosti právního řádu, kdy není možné oznamovatelům protiprávního jednání přiznat větší pracovněprávní ochranu než například příslušníkům národnostních, náboženských či sexuálních menšin," vysvětlila Právnímu rádci hlavní důvod mluvčí ministra pro lidská práva a legislativu Olga Jeřábková.

Pět, nebo šest zákonů k novelizaci

Studie tak nakonec zvažuje pouze dvě varianty. První z nich počítá s explicitním zákazem postihů a znevýhodňování oznamovatelů v zaměstnání, který by byl rozdroben do celého spektra předpisů upravujících pracovní a služební poměry. Kromě zákoníku práce by mělo jít zejména o zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, zákon o vojácích z povolání a zákon o státní službě.

"Explicitní zákaz postihů a znevýhodňování zaměstnance v souvislosti s podaným oznámením by byl zohledněn i v právní úpravě přestupků a správních deliktů na úseku rovného zacházení se zaměstnanci zavedením odpovídající skutkové podstaty," dodává analýza.

Druhou variantou, o níž se uvažuje, je podřazení ochrany oznamovatelů pod právní režim antidiskriminačního zákona. "Zakázané důvody diskriminace by byly rozšířeny o důvod spočívající v tom, že příslušná osoba v dobré víře a bez nepřiměřeného zásahu do právem chráněných zájmů využila Ústavou zaručeného petičního práva," popisuje analýza možný postup. Kromě antidiskriminačního zákona tato varianta počítá mimo jiné s novelizací zákona o veřejném ochránci práv a občanského soudního řádu. Celkem by se otvíralo pět právních předpisů.

Jako nejvýhodnější studie hodnotí první variantu, tedy explicitní zákaz znevýhodňování oznamovatelů. Avšak zároveň připouští, že obě analyzované možnosti mají několik slabých míst. "Zařazení nového důvodu diskriminace v podobě využití petičního práva, tj. zákazu diskriminace založené na hodnocení individuálního jednání dotčené osoby, působí v kontextu antidiskriminačního zákona nesourodě a je neslučitelné s jeho základním smyslem," konstatuje studie při hodnocení druhé varianty. V případě první varianty zase z pohledu vyváženosti právního rámce působí těžkosti zavedení sdíleného důkazního břemene.

Dokazování před soudem

Právě sdílení důkazního břemene je klíčovou novinkou společnou pro obě navrhované varianty. Oznamovatelům má zajistit snazší ochranu v soudním řízení v případě, že dojde k jejich znevýhodnění. "V jeho důsledku bude oznamovatel povinen pouze prokázat, že byl vystaven odlišnému zacházení než jiná osoba ve srovnatelné situaci, a tvrdit, že se tak stalo z důvodu oznámení; zaměstnavatel musí následně prokázat, že měl k odlišnému zacházení jiný – legitimní, tj. věcně relevantní – důvod," vysvětluje analýza.

Sdílení důkazního břemene je jedním z mála bodů, které nevládní organizace na podle ní minimalistickém řešení připraveném Dienstbierovým kabinetem oceňuje. "Bude to taková poslední záchranná brzda, díky níž budou mít oznamovatelé lepší postavení u soudu. Ale v počátečním zvažování, jestli porušení zákona vůbec oznámit, tam to nebude hrát roli," upozornil Leyer.

Motivace oznamovatelů

Výsledný efekt zavedení ochrany oznamovatelů do tuzemského systému v důsledku toho bude jen minimální. Transparency International proto vládě doporučuje, aby veřejně deklarovala alespoň jasný zájem s whistleblowery pracovat a využívat informací od nich. Zřídit by bylo vhodné také speciální úřad či kvalifikované pracoviště, kam by se mohli oznamovatelé obracet s žádostí o radu, jak v jejich konkrétním případě postupovat.

S tím ale studie nepočítá. Místo toho zvažuje finanční motivaci oznamovatelů. "Kromě motivace nahlašovat protiprávní jednání by tak oznamovatel zároveň byl odměněn za uchránění veřejných prostředků či přispění k zabránění určitému poškození veřejně chráněných hodnot (životní prostředí, bezpečnost apod.)," píše se v textu. Inspiraci autoři čerpali na Slovensku. Tamní ministerstvo spravedlnosti může whistleblowerům přiznat odměnu až do výše pětinásobku minimální mzdy v případě, že na základě jejich oznámení uzná soud pachatele vinným z trestného činu nebo je ve správním řízení konstatováno spáchání správního deliktu.

Babiš: Ochrana až u soud? Příliš pozdě!

Dienstbier teď sbírá k analýze legislativních řešení připomínky. Do září by pak mělo být hotové paragrafové znění zákona. Zda ho však vláda a sněmovna stihnou přijmout dřív, než jim napřesrok vyprší mandát, není jasné. Šanci na přijetí snižuje nejen to, že ze dvou analyzovaných řešení studie nakonec doporučila to složitější, ale také to, že hnutí ANO připravilo konkurenční návrh zákona - prý jako reakci na laxní přístup ministra Dienstbiera k tomuto tématu.

"Aby byl systém funkční, musí řešit vzniklý výpadek příjmu whistleblowera i jeho nemajetkovou újmu. Je zároveň nepřijatelné, aby byl oznamovatel nejprve pronásledován v zaměstnání a teprve potom se mohl domáhat ochrany u soudu. Náš zákon ošetřuje i tyto oblasti,“ zdůraznil předseda hnutí ANO a ministr financí Andrej Babiš.

Podle předlohy hnutí ANO se bude moci oznamovatel trestného činu rozhodnout, zda chce zcela zůstat v anonymitě, nebo rovnou podat standardní trestní oznámení a využít "institutu chráněného oznamovatele". O jeho přiznání bude rozhodovat státní zástupce. Pokud zaměstnanec tento statut získá, nebude kupříkladu jeho převedení na jinou práci, přeložení nebo ukončení pracovního poměru možné bez předchozího souhlasu Úřadu práce.

Babiš chce normu prosadit poslaneckou iniciativou. Sněmovně by ji mohl předložit už tento týden.