Typický letní klid letos narušovaly intenzivní zprávy o politických jednáních o služebním zákonu. S tím, jak předpis pokročil v legislativním procesu, kolem něj logicky "zhoustla atmosféra" a došlo na razantní názorové střety mezi jednotlivými poslaneckými frakcemi.

Vše přitom ještě koncem července vypadalo klidně, o čemž svědčí i titulek článku z Hospodářských novin otištěný 29. července: "Superúřad už se chystá na říjnový příchod svého šéfa". Superúřadem bylo míněno Generální ředitelství státní služby, zamýšlený nejvyšší článek v hierarchii státní správy. Stačilo ale něco málo přes týden a ve stejných novinách vyšel článek s titulkem "Koalice couvla, Generální ředitelství státní služby nebude".

Pro otrlého diváka české legislativní a politické scény nejde o obrat, který by ho snad výrazněji vzrušil, ovšem vzhledem k zásadnímu významu celého zákona je dobré si historii zákona zejména v posledním půlroce zopakovat. Ostatně jde o zákon, který má přinést odpolitizování státní správy a zamezit nechvalně známým personálním bouřím, které ve státních úřadech pravidelně nastávají v lepším případě se změnou vlády. Jak dříve v souvislosti se služebním zákonem pro Právního rádce řekl odborník na správní právo Lukáš Potěšil: "Ve státní správě by neměli být,chovní', nýbrž,tažní' zaměstnanci."

Od Zemana k Sobotkovi

Vzhledem k sílícím tlakům - jak vnitrostátním, tak evropským - se současný vládní kabinet Bohuslava Sobotky zavázal k přijetí služebního zákona a deklaroval to i v programovém prohlášení.

Po loňských sněmovních volbách tak začaly přípravné práce. Vzhledem k časovému odstupu od publikace služebního zákona se z něj stala obrazně řečeno kostra, na niž je potřeba novelou nabalit čerstvé maso. V jednu chvíli existovaly dvě takové novely, přičemž jedna byla vládní a druhá poslanecká byla předložena poslaneckou skupinou ČSSD v čele s Jeronýmem Tejcem. Dílem osudu se stalo, že zvítězila poslanecká předloha, čímž přeskočila řádné připomínkové "kolečko" a rovnou se vrhla do legislativního procesu.

Veškeré úpravy a ladění se tak uskutečnily v rámci sněmovních výborů a jednotlivých čtení. Na jaře letošního roku se také kvapně pořádaly četné konference a přednášky a bylo kam spěchat - některé části zákona měly začít účinkovat už v průběhu letošního roku, zejména ta, která zřizovala v úvodu zmíněné Generální ředitelství státní služby, tedy vrcholný orgán veškeré státní byrokracie. To mělo do konce roku připravit takzvanou systemizaci státní správy, která by centrálně stanovila počty úředníků v jednotlivých úřadech a personální strukturu státních složek.

Vylíčenému plánu ale zabránila na začátku zmíněná sněmovní jednání ve druhém a třetím čtení. Občanská demokratická strana a TOP 09 se vložily do hry o podobu zákona a měly v ruce silnou kartu. Vládě zahrozily obstrukcemi při projednávání jednak samotné novely a také dalších zákonných změn, se kterými počítá ministerstvo financí v rozpočtu na rok 2015. Plánovaný přínos těchto změn do státní kasy se odhaduje na 40 miliard korun, což by vládě nepříjemně zkomplikovalo život. Z četných vyjednávání pak nakonec vzešla kompromisní verze, kterou už schválil Senát v nezměněné podobě.

Zatímco pětice sněmovních stran si pochvalovala širokou politickou spolupráci vynucenou nožem na krku, s výslednou podobou zákona ostře nesouhlasila řada různorodých subjektů - zbylé sněmovní strany Úsvit a KSČM, iniciativa Rekonstrukce státu, prezident Miloš Zeman nebo ministr a předseda Legislativní rady vlády Jiří Dienstbier (ČSSD).

Boj o generální ředitelství

Co se tedy změnilo oproti návrhu, který na podzim minulého roku vstoupil do legislativního procesu?

Požadavky vznesené opozicí se týkaly především Generálního ředitelství státní služby, jež mělo vzniknout při Úřadu vlády a sloužit jako do značné míry politicky nezávislá centrála státní správy. S jeho zřízením ale opozice nesouhlasila. Namísto toho prosadila, že jeho úlohu zčásti převezme sekce zřízená na resortu vnitra, kterou povede zvláštní náměstek pro státní službu. Některé další úkoly pak připadnou například na samotný resort vnitra nebo na ministerstvo financí.

Tento krok ale vyvolal četné negativní reakce. Kritikům vadí hlavně možný politický vliv příslušného ministra na chod státní správy (byť náměstek pro státní službu by měl být volený na šest let bez možnosti opakování, aby "přesluhoval" volební období vlády) a také posílení už tak mocného resortu. "Vymyslel se takový kříženec a veškeré pravomoci se najednou přenesly na ministerstvo vnitra. A vznikne tak nejsilnější ministerstvo vnitra v dějinách," provolával během projednávání zákona předseda poslaneckého klubu KSČM Jan Klán.

Senátor Libor Michálek se na svém blogu zlobil, že tato koncepce náměstka pro státní službu je výsměchem voličům. Podle jeho slov by byl schopný se přenést přes zrušení generálního ředitelství, pokud by ale bylo zajištěno transparentní řízení na pozici náměstka pro státní službu. "Návrh zákona, který přistál v Senátu, však nic takového nezajišťuje. Žádné kvalifikační předpoklady na členy výběrové komise," kritizoval Michálek novelu. Dále prý náměstkovi zůstaly jen tři pravomoci ze zamýšlených 17, jež měl mít generální ředitel státní služby, a navíc ani nepodléhá kárné odpovědnosti.

Političtí náměstci

Další problematická pasáž zákona hojně diskutovaná v médiích se týká takzvaných politických náměstků, řečí zákona náměstků člena vlády. "Náměstek člena vlády je zástupcem člena vlády, s výjimkou věcí, které vyhrazuje členovi vlády zákon. Zejména je oprávněn účastnit se místo člena vlády jednání schůze vlády a zastupovat jej (...) není-li výslovně požadována osobní účast," vymezuje paragraf 174 funkci takzvaných politických náměstků. Měli by tedy fungovat jako prodloužená ruka příslušného ministra a v každém resortu by mohli být nejvýše dva.

Od náměstků apolitických, jimž by mělo být svěřeno řízení sekcí, se liší hlavně tím, že jejich pracovní místo není "stupněm řízení", tudíž jsou oficiálně odděleni od služební politiky ministerstva. Taková praxe je běžná například v Německu, kde fungují náměstci zastupující ministra a pak úředničtí "odborní náměstci", již se starají o svou agendu, respektive v českém případě příslušnou sekci.

Političtí náměstci se stali trnem v oku hlavně pro prezidenta Miloše Zemana. Podle něj totiž příslušný paragraf vůbec nesouvisí s podstatou zákona, a jedná se tudíž o legislativní "přílepek", který je protiústavní. Z toho důvodu zákon v říjnu vetoval, aby ho koncem téhož měsíce poslanci přehlasovali. Už během svého projevu ve sněmovně v rámci druhého čtení ale pohrozil, že kvůli inkriminovanému paragrafu 174 podá návrh na jeho zrušení k Ústavnímu soudu.

Podle vyjádření zveřejněných do uzávěrky tohoto čísla Zeman návrh skutečně podá, a dokonce se neomezí jen na pasáž o politických náměstcích. "Zatímco původně jsem se domníval, že budu ochoten jít na kompromis na zrušení budižkničemů, kteří se jmenují političtí náměstci, tak můj právní odbor našel ve služebním zákonu tolik chyb a tolik nedostatků, že to podání Ústavnímu soudu bude podstatně, ale podstatně širší," prozradil prezident pro Český rozhlas v pořadu Hovory z Lán počátkem listopadu.

Premiér Bohuslav Sobotka ale žádné pochybnosti ohledně ústavnosti služebního zákona nepřipouští. "Případnou ústavní stížnost prezidenta Zemana pokládám na základě vyjádření celé řady právních expertů za nepodloženou. Zákon o státní službě ústavu nijak neporušuje," sdělil médiím poté, co poslanci přehlasovali prezidentovo veto.

V souvislosti s případným přezkumem ústavnosti navíc vyvstala další zajímavá možnost, a sice že by předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský mohl být z plenárního zasedání o návrhu vyloučen. V roce 2000 totiž rozhodoval o návrhu služebního zákona jako člen kabinetu Miloše Zemana. "Nepochybně bude na místě, abych upozornil plénum Ústavního soudu, že mohou být pochybnosti, a aby ono rozhodlo, jestli mě vyloučí, či nikoli," sdělil Rychetský v České televizi. Zároveň dodal, že se jeví velmi nepravděpodobné, že by soud o návrhu rozhodl do začátku roku 2015, kdy zákon vstupuje v účinnost. Bývalá místopředsedkyně Ústavního soudu Eliška Wagnerová na svém facebookovém profilu na Rychetského vyjádření reagovala odkazem na § 36 odst. 3 zákona o ústavním soudu. Ten výslovně stanoví, že účast na tvorbě zákona není překážkou pro vyloučení soudce. "Nepamatuji si, že by se rozhodovalo o podjatosti např. soudce M. Výborného, když se posuzoval zákon o soudech a soudcích nebo soudcovské platy. Co to tedy je za novinky? Snad odražení populistických výkřiků těch, kteří by měli chuť nekvalifikovaně namítat jeho podjatost? Inu, dobrá, ale je to nebezpečná stezka," napsala Wagnerová.

Státní tajemníci

Do značného rozporu s plánovaným účelem zákona (tj. depolitizací) se dostala také úprava státních tajemníků, již by měli zodpovídat za služební politiku ministerstev a Úřadu vlády. Předchozí plán byl, že je do funkce bude jmenovat "superúředník" šéfující generálnímu ředitelství, ovšem schválená novela přesunula tuto pravomoc na vládu. Navíc tajemníka bude navrhovat sám ministr, což se vzhledem k tajemníkovým pravomocem zdá potenciálně problematické.

V resortu (respektive na Úřadu vlády) by měl být vždy jeden a formálně by měl postavení náměstka pro řízení sekce. Jeho úkolem by ale bylo realizování prakticky veškeré agendy týkající se státní služby na příslušném ministerstvu - personálie, odměňování, organizační věci aj.

Vzhledem k pětiletému funkčnímu období by měl mít tajemník zaručenou nezávislost na ministrovi, ale vzhledem k možnosti znovujmenování hrozí, že podlehne nátlaku nového ministra. "Státní tajemník tak nebude představovat protiváhu personálních zájmů ministra," uvedl pro Hospodářské noviny Radim Bureš z Transparency International.

Práce kvapná...

Když zástupci vládních stran, ODS a TOP 09 vyjednali současnou podobu služebního zákona, zbývaly dva týdny na zpracování dohodnutých věcí do paragrafového znění. Aktualizovaný předpis pak dostala ke kontrole opozice přes víkend. Šibeniční termín se stihnul, zákon prošel legislativní procedurou, ale i neprávníka musí napadnout, jestli se to neprojeví na legislativně-technické kvalitě předpisu. "Nastal tam dominový efekt. Když zrušíte generální ředitelství, má to přesah do spousty paragrafů," sdělil serveru Aktuálně.cz místopředseda sněmovny Jan Bartošek z KDU-ČSL.

Právě spěšné přepisování služebního zákona byl jeden z hlavních důvodů, proč od něj dal Jiří Dienstbier ruce pryč. A není se čemu divit. Jeho úřad na "pilování" služebního zákona pracoval půl roku a poté přišla již popsaná jednání s opozicí, která během pár dní úplně změnila celý koncept předpisu. V reakci na to stáhnul z příprav svůj tým a přepracování připadlo na právníky z ministerstva vnitra. Ti sice dělali, co mohli, ale už nyní se ví o chybách, které ve schváleném zákoně vznikly.

Jako příklad za všechny může posloužit chyba v § 54 odst. 2, na niž upozornil senátor Libor Michálek. Paragraf zní: "Výběrová komise na jmenování vedoucího služebního úřadu v ústředním správním úřadu má 4 členy, které jmenuje a odvolává vláda, z toho 1 člena na návrh náměstka pro státní službu; při rovnosti hlasů rozhoduje hlas předsedy výběrové komise, kterého jmenuje vláda z těch členů výběrové komise, které jmenovala na návrh náměstka pro státní službu."

Takových nelogičností se v zákoně vytvořila celá řada a je pravděpodobně jen otázkou času, než vykrystalizují další. Ostatně už bylo řečeno, že prezident rozšiřuje kvůli chybám v zákoně svůj zamýšlený návrh k Ústavnímu soudu. To ale účinnost zákona nijak neodsune, a tak se patrně opět dočkáme situace, kdy se bude loď záplatovat za jízdy s vodou v podpalubí. Jisté je tak pouze to, že o služebním zákonu toho ještě uslyšíme mnoho. -


null

DŮLEŽITÉ POJMY SLUŽEBNÍHO ZÁKONA:

Služební úřad - v názvosloví zákona jde o správní úřad, kterým se rozumí ministerstvo a jiný správní úřad, jestliže je zřízen zákonem a je zákonem výslovně označen jako správní úřad nebo orgán státní správy. Dále jím jsou státní orgán nebo právnická osoba, o kterých tak stanoví jiný zákon.

Státní služba - činnost vykonávaná státními zaměstnanci ve služebním poměru. Souhrnně lze říct, že jde o veškerou úřednickou činnost zajišťující chod státní správy. Nevztahuje se tedy například na servisní zaměstnance, ovšem také ne každý, kdo vykonává státní službu podléhá úpravě služebního zákona (například člen nebo kontrolor NKÚ).

Služební poměr - právní vztah, v němž je uskutečňována státní služba. Může být na dobu určitou a neurčitou.

 

Občanská demokratická strana a TOP 09 se vložily do hry o podobu zákona a měly v ruce silnou kartu. Vládě zahrozily obstrukcemi při projednávání jednak samotné novely a také dalších zákonných změn, se kterými počítá ministerstvo financí do zákona o státním rozpočtu na rok 2015.