Připomněl nicméně, že "její panství stále roste"1). V historii se koncentrace či zákaz novot objevovaly především v souvislosti s průvody2), což zjednodušeně řečeno znamená, že určité úkony, nejčastěji tedy předestíráním důkazních prostředků a jiných podkladů pro rozhodnutí, lze činit jen do určité fáze správního řízení. Nejvyšší správní soud to vymezil příhodně, když pravil, že pojmovým znakem této zásady je, že v určité lhůtě se již také musí zformovat okruh buď skutkových nebo právních výtek, případně obou, s tím, že po jejím uplynutí už nemá předestření nových skutkových tvrzení nebo nových právních důvodů význam. 3)

KONCENTRACE PŘEDSTAVUJE VÝJIMKU

To, že koncentrace představuje výjimku, potvrzuje i recentní právní úprava, kde obecně platí, že účastníci smějí snášet důkazy, návrhy a stanoviska v každé fázi řízení (§ 36 odst. 1 správního řádu).4)

Nebyla by to však zásada, pokud by z ní neplatily odchylky. Ty jsou obsaženy především ve zvláštních zákonech, mohou však být stanoveny i správním orgánem, formou usnesení (§ 36 odst. 1 správního řádu říká, že správní orgán může usnesením prohlásit, dokdy smějí účastníci činit své návrhy). Prvá alternativa je více méně zřejmá. Co se týče druhé, nejsou stanoveny žádné konkrétní podmínky či kritéria, jimiž se má správní orgán řídit. Vzhledem k tomu bude třeba sáhnout k základním zásadám a přihlížet k takovým hodnotám, jakými jsou ochrana práv nabytých v dobré víře a veřejného zájmu, k zásadě souladného postupu ve skutkově shodných nebo obdobných případech, zásadě materiální pravdy, rovnosti, ale také rychlosti a hospodárnosti. Zvládnout tento pall-mall podmínek není pro aplikační praxi jistě nic lehkého, nicméně je třeba se s tím vyrovnat. Jistým vodítkem může být to, že koncentraci nelze použít ve správním trestání, protože, jak patrno z následné judikatury, zde nepřichází zásadně v úvahu, a to ani v souvislosti s odvolacím řízením.

Proč vlastně je koncentrace, která se může dostat do rozporu s principem objektivní pravdy v právním řádu zakotvena? Jde především o požadavek praxe, aby v tom kterém správním řízení nemohl účastník permanentně požadovat provedení dalších důkazů nebo brojit proti řešení právních otázek a bránit tak určité činnosti.

Které jsou to aktivity, to nalezneme především ve zvláštních zákonech, kde je tak (snad) vyjádřen veřejný zájem na tom, aby řízení proběhlo rychle bez možností činit obstrukce.

Nejčastěji bývá zmiňován stavební zákon, kde platí zásada koncentrační již tradičně. Tak podle § 89 odst. 2 stavebního zákona (zák. č. 183/2006 Sb.) lze závazná stanoviska dotčených orgánů, námitky účastníků řízení a připomínky veřejnosti uplatnit nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Dále platí, že k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře či územního opatření o asanaci území, se nepřihlíží (§ 114 stavebního zákona). Nejvyšší správní soud konstatoval, že jde o projev racionalizace průběhu řízení.5) Nabízí se ovšem otázka, proč právě zde. Odpověď, která koresponduje s realitou, by zřejmě zněla, že tomu tak bylo vždy. Ani v jiných souvislostech se soud s koncentrační zásadou podrobněji nevyrovnal, když např. pouze konstatoval, že její uplatnění se nemůže práv účastníka řízení nijak dotknout. To je ovšem účelové tvrzení, protože samozřejmě je pouze na zákonodárci, zda shledá, že je koncentrace na místě a jindy nikoli a proč právě v konkrétním případě právní regulace je více než jinde uplatněno, že vigilantibus iura scripta sunt. 6)

Jiným příkladem uplatnění koncentrační zásady je § 22 odst. 2 zákona o vyvlastnění (zák. č. 184/2006 Sb.), podle něhož mohou být námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání uplatněny nejpozději při ústním jednání a k později uplatněným námitkám a důkazům se nepřihlíží. Do třetice lze zmínit § 25 odst. 2 zákona o ochranných známkách (zák. č. 441/2003 Sb.), který stanoví, že k tomu legitimované subjekty mohou podat námitky ve lhůtě 3 měsíců od zveřejnění přihlášky s tím, že k doplnění námitek a k důkazům předloženým na jejich podporu po této lhůtě se nepřihlíží.

KONCENTRACE V ODVOLACÍM ŘÍZENÍ

Podle konstantní judikatury platí koncentrace i pro řízení odvolací vzhledem k tomu, že toto řízení představuje jeden celek, a má-li se přezkum vztahovat i na námitky neuplatněné v I. instanci a ve stanovené době, došlo by k popření smyslu tohoto principu.7) Již vůbec není možno k nim přihlížet v řízení před soudem.

Dosud byla řeč o koncentrační zásadě v pravém, vlastním slova smyslu. Vedle toho judikatura, nikoli doktrína, konstruuje ještě tzv. koncentraci neúplnou, kterou podle ní obsahuje již zmíněné ustanovení § 36 odst. 1 správního řádu. Rozdíl mezi oběma je shledáván v tom, že zatímco v prvém případě nelze k později uplatněným návrhům vůbec přihlížet, u nepravé koncentrace zákon tento důsledek výslovně nestanoví. To odůvodnilo závěr Nejvyššího správního soudu, že i po marném uplynutí lhůty stanovené pro vyjádření se měl správní orgán vyjádřením účastníka řízení či jím předloženými důkazními prostředky zabývat, jestliže k tomu došlo do skončení řízení. 8)

S tím pojetím lze polemizovat, protože ve svých důsledcích znamená, že vlastně o žádnou koncentraci nejde, a je možno si položit otázku, jaký smysl by vlastně měla tato úprava, obsažena ať již ve správním řádu nebo zvláštním zákoně (viz např. § 49 odst. 5 zák. č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů). Mám za to, že odvolací správní instance či soud by jistě mohly zpochybnit např. vadné nastavení lhůty, narušení rovného postavení účastníků, nerespektování procesní ekonomie či jiné nedostatky, ale nikoli samotnou podstatu tohoto institutu.

Myslím, že příhodnější je spíše jiná argumentace: pokud by totiž účastníci mohli navrhovat důkazy a činit návrhy neomezeně, řízení by se neúměrně protahovalo, ba nebylo by jej možno skončit. Právě proto je dána správnímu orgánu možnost, nikoli tedy povinnost koncentrace a v tomto smyslu je na místě hovořit o omezené koncentraci. 9)

Avšak ani tam, kde existuje pravá či úplná koncentrace, neznamená to, že bude uplatňována absolutně, bez ohledu na další ustanovení zákona. Došlo-li by k tomu, že účastník řízení nebyl včas vyrozuměn o konání místního šetření, resp. ústního jednání, byl vyrozuměn až po termínu, v němž zákon ukládá, aby k vyrozumění bylo oznámeno, nelze důsledky tohoto pochybení uplatňovat k jeho tíži. 10)

Koncentrační zásada se objevuje dále v § 82 odst. 4 správního řádu, která je zde vyjádřena dikcí, že k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.

Třebaže je správní řízení pojímáno jako jeden celek, může být vnitřně rozfázované na řízení v I. stupni a řízení odvolací a v každém z nich přicházejí v úvahu jiná pravidla. V daném případě platí, že zatímco v řízení v prvé instanci je koncentrace výjimkou, u odvolání by měla být za uvedených podmínek pravidlem. Vše směřuje k tomu, aby záležitosti byly, alespoň po stránce skutkové, v maximální možné míře ukončeny v prvém stupni.

Jenže tím není věc vyřešena. Předně platí, že v řízení, které je zahajováno ex officio, je povinností správního orgánu i bez návrhu zajistit všechny skutečnosti svědčící ve prospěch i neprospěch účastníka řízení, a nestane-li se tak, musí to učinit odvolací orgán, a to bez ohledu na zmíněné omezení. Jsou tu ovšem ještě další limity, z nichž se sluší uvést zejména zásadu obsaženou v § 89 odst. 2 správního řádu, zakotvující povinnost odvolací instance přezkoumat soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, z níž plyne, že nelze nepřihlédnout k těm skutečnostem a důkazům, které sice mohly být uplatněny i dříve, ale mají vliv na zákonnost rozhodnutí.11) Oproti tomu je nutno koncentrační zásadu plně uplatnit u řízení zahajovaného k žádosti, protože musí být zájmem účastníka přednést ve svůj prospěch všechny potřebné podklady a důkazní prostředky, a neučiní-li tak, svoje právo ztrácí.

ŘÍZENÍ O PŘESTUPCÍCH

Zcela je pak koncentrační zásada vyloučena v řízení o přestupcích. Nejvyšší správní soud k tomu judikuje opravdu konstantně. Svoje odmítavé stanovisko k zákazu novot v odvolacím řízení ohledně přestupků postavil na tom, že nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je fakticky jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu I. stupně. U obviněného z přestupku však nelze hovořit o povinnosti poskytovat součinnost a musí mu být umožněno, aby navrhl důkaz svědeckou výpovědí i v odvolacím řízení s ohledem na právo na fair proces podle článku 6 odst. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Obviněný může být procesně zcela pasivní nebo naopak aktivní a je mu dávána možnost se o tom rozhodnout i v pozdější fázi řízení a správní orgán se musí s touto jeho aktivitou (v podobě uplatňování nových tvrzení a navrhování nových důkazů) vypořádat. Je pak na něm, aby posoudil, zda tento důkaz provede, nicméně nemůže jej odmítnout a priori, např. s poukazem na nevěrohodnost svědků. 12)

TRESTNÍ ŘÍZENÍ

Za klíčový argument je třeba považovat konstatování, že veškerá řízení, kde jde o ukládání sankcí, jsou ovládána stejnými zásadami a vzhledem k tomu je zde nutno uplatnit to, co platí v trestním řízení, kde je koncentrace vyloučena. Zásadou je, že tomu, kdo je obviněn z přestupku, tedy náleží procesní práva obdobná těm, jakých požívá obviněný z trestného činu. To ostatně vícekrát potvrdil i Evropský soud pro lidská práva, když dovodil, že nelze činit rozdíly mezi jednotlivými druhy veřejnoprávního postihu, účastník zde vždy totiž čelí trestnímu obvinění.13)

Otázkou je, nakolik je tu na místě použití analogie. Ustanovení § 82 odst. 4 zakazující novoty je zcela výslovné a neobsahuje ani neurčité pojmy, takže situace by v tomto ohledu měla být zcela jednoznačná.

Prvorepublikový Nejvyšší správní soud konstatoval, že při nedostatku norem upravujících řízení před obecním senátem je třeba použít analogie předpisů o řízení před politickými úřady ve věcech policejních přestupků. Ještě dále šel v rozsudku z roku 1919, kde pravil, že policejní přestupky jsou porušením práva menší trestnosti, a dovodil, že je na místě analogické použití předpisů trestního práva, a to z důvodů historické povahy. 14)

Mám však za to, že tu analogie na místě není, protože problém je výslovně řešen v citovaném ustanovení správního řádu. Mnohem spíše přichází v úvahu použití obecných principů právních, které jsou v současnosti všeobecně uznávány jako pramen práva, zejména práva na fair proces, z něhož plyne, že nelze odpírat možnost bránit se proti uložení jakékoli veřejnoprávní sankce. Současně nelze použití analogie vyloučit, vzhledem k tomu, že byla použita ve prospěch pachatele přestupku. 15)

Judikatura řešila tuto otázku jen v souvislosti s přestupky, nicméně uvedené zásady musí být uplatněny pro celou oblast správního trestání, protože tyto principy platí obecně a nelze nalézt důvody pro to, aby některé správní delikty byly z tohoto režimu vyloučeny.

Obiter dictum je nutno zmínit, že soudní řád správní je principiálně ovládán koncentrační zásadou. Lze se tak dočíst v celé řadě judikátů Nejvyššího správního soudu, kde je zmiňován zejména § 71 odst. 2 soudního řádu správního, podle něhož lze rozšířit žalobu o další žalobní body, resp. i nové body jen ve lhůtě pro podání žaloby, tedy dva měsíce potom, kdy bylo správní rozhodnutí žalobci oznámeno, jestliže se tak stane později, jde o nepřípustné novoty. Dalším případem koncentrace je ustanovení § 104 odst. 4 soudního řádu správního, které vylučuje, aby se kasační stížnost opírala o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. 16)V souvislosti s kasační stížností řešil Ústavní soud situaci, kdy stížnost měla vady, ale Nejvyšší správní soud nevyzval stěžovatele k jejich odstranění, resp. doplnění a stížnost odmítl. Ústavní soud odmítl uplatnění koncentrační zásady s poukazem na to, že k jejímu uplatnění může dojít právě jen v souvislosti s výzvou, a nesmí tedy být používána v neprospěch stěžovatele. 17)

JUDIKATURA A DŮKAZY

Můžeme opakovat, že z každé zásady platí výjimka. Ta se týká situace, kdy je určitá otázka trvale judikována a po uplynutí lhůty pro rozšíření žaloby dojde ke změně judikatury, není na žalobci možno požadovat, aby uplatnil námitky ve lhůtě pro podání žaloby, a je třeba k ní přihlédnout, i je--li uplatněna až při jednání. Stejně tak nelze při náhlé a překvapivé změně konstantní judikatury tvrdit, že stěžovatel tuto skutečnost mohl uplatnit již v řízení před krajským soudem. Koncentrační zásada se nevztahuje ani na návrhy na provedení důkazů, které byly již předestřeny. 18)

Lze uzavřít tím, co skoro před 80. roky napsal prof. Hoetzel: s koncentrační zásadou je třeba zacházet opatrně, protože ve svojí podstatě může narušovat zásadu objektivní pravdy. Je na zákonodárci, aby stanovil, ve kterém právním předpise ji zakotví, a neměl by se přitom řídit jen nahodilostí či tradicí. Aplikační praxe má za úkol bedlivě zkoumat podmínky pro její uplatnění a vyloučit ji všude, kde by došlo k poškození účastníka řízení. Příkladem v tomto směru může být argumentace snesená v souvislosti s řízením o přestupcích, kde výklad zákona šel proti jeho výslovnému ustanovení, avšak ve prospěch spravedlnosti.

 

Poznámky:

1) Hotzel J.: Československé správní právo. Část všeobecná, Melantrich, Praha 1934, str. 312-313,

2) Čížek K.: Obrys řízení správního, Jindř. Marcy-ho sklad v Praze, Praha 1888, str. 253 a následující.

3) Rozsudek Nejvyššího správního soud č. 7 As 10/2006-81. Doktrinálně je koncentrace vymezena tak, že určité úkony je třeba učinit v určité etapě správního řízení, např. do skončení ústního jednání, s tím, že na později učiněné úkony nemusí či nesmí být brán zřetel.  Tato zásada musí být v zákoně výslovně stanovena. Obvykle se zásada koncentrace týká návrhů, připomínek účastníků, ale též stanovisek dotčených orgánů. (Hendrych D. a kol. Právnický slovník, C. H. Beck, Praha, 2003, str.. 303)

4) Vopálka V.: Správní řízení, v Hendrych D. a kolektiv: Správní právo. Obecná část, C. H. Beck, Praha 2009, str. 397.

5) Viz k tomu J. Doležal, J. Mareček, V. Sedláčková, T. Sklenář, M. Tunka, Z. Vobrátilová, Nový stavební zákon v teorii a praxi, Linde Praha, 2006, str. 176. Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj.  9 As 34/2011 - 106

6) Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 34/2011-106.

7) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 3 As 63/2006-140, čj. 6 As 11/2011-296 nebo čj. 6 As 11/2011 – 296.

8) Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 40/2010-61, čj. 4 Ads 114/2009-49 a 4 Ads 77/2011-80;  Skulová S. a kol. Správní právo procesní., vydavatelství a nakladatelství  Aleš Čeněk, Plzeň 2008, str. 82

9) Vedral V.: Správní řád. Komentář, BOVA POLYGON, Praha 2006, str. 263-264.

10) Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 144/2001-64; viz též poznámka 16.

11) Jemelka L., Pondělíčková K., Bohadlo D.: Správní řád. Komentář, C. H. Beck, Praha 2011, str. 351-352. Mutatis mutandis platí koncentrace i pro vyjádření, které musí po podání odvolání orgán I. stupně účastníkům umožnit (§ 86 odst. 4 správního řádu). Účastník, který případně zameškal lhůtu k vyjádření může ovšem toto právo uplatnit v řízením odvolacím.

12) Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 96/2008-121.

13) Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj.  2 As 53/2010-67; např. Lauko versus Slovensko z roku 1998 nebo Engel versus Nizozemí z roku 1976.

14) Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu Boh. A. 1042/1921 a Boh. A. 265/1919; použitím analogie s trestním právem pokud se týče řízení o přestupcích a použití koncentrační zásady argumentoval též Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 8 As 14/2010-48.

15) Např. David R., Jauffret-Spinosi E.: Les grandes systemes de droit conterporains, Dalloz, Paris 1988, str. 164 a následující.

16) Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 53/2005-83, čj. 4 Ads 77/2011-78 a čj.  5 Afs 11/2011-86.

17) Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 390/05.

18) Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 57/2007- 92 a čj. 8 Afs 48/2006 -155.

 

Pavel Mates
Právnická fakulta ZČU Plzeň Vysoká škola finanční a správní Praha

Autoři: Pavel Mates