Přičemž s tímto souvisí i požadavek, aby dostupnost informací byla zajištěna, mimo jiné, jejich bezplatností.

Ústavní základ problematiky je obsažen v čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jež uvádí, že svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. V odstavci pátém zákonodárce dále uvádí, že státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti, přičemž podmínky a provedení stanoví zákon.

Toto poměrně stručné konstatování nám však samo o sobě nenapovídá od koho, jakým způsobem a za jakých podmínek je možné informace získat. Ustanovení uvedeného článku je proto provedeno zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jenž zakotvuje základní úpravu poskytování informací povinnými subjekty a tvoří obecný základ práva na informace v tuzemském právním řádu.2)

Informace se dle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytují výhradně na žádost (nejde-li o informaci, kterou je povinný subjekt povinen zveřejňovat z vlastní iniciativy), jež musí splňovat náležitosti pro ni vypočtené § 13 a § 14 zákona o svobodném přístupu k informacím, přičemž informace se zpravidla poskytují ze strany povinného subjektu bez nároku na úplatu či náhradu. Avšak ne bez výjimky.

Zákon o svobodném přístupu k informacím v § 17, nazvaném hrazení nákladů, stanovuje, za jakých podmínek a jakým způsobem může povinný subjekt požadovat po žadateli úhradu za poskytnutí informace. Nedodržení stanoveného postupu je sankcionováno propadnutím nároku na náhradu nákladů.

POVAHA ÚHRADY ZA POSKYTNUTÍ INFORMACÍ

Problematika povahy nároku na náhradu nákladů byla několikrát předmětem rozhodování soudů, přičemž právní teorie i praxe se více méně shodovaly na soukromoprávním charakteru požadované úhrady.3) Například Krajský soud v Českých Budějovicích se k dané věci vyjádřil v rozsudku ze dne 29. 9. 2004 sp. zn. 10 Ca 130/2004 takto:

"Zákon však nestanoví formu a charakter zpoplatnění informace, a proto lze však opět logickou úvahou dovodit, že úhrada nákladů řízení za poskytnutí informací nepředstavuje autoritativní rozhodnutí úřadu, ale představuje soukromoprávní subjektivní nárok a tudíž uplatnění takového nároku zákon nespojuje s formou rozhodnutí. Pokud by totiž povinný subjekt zahrnul úhradu nákladů v souvislosti s poskytnutím informací do rozhodnutí, které spadá do oblasti veřejné správy a oprávněný by s výší nesouhlasil, rozhodoval by o výši úhrady za poskytnutí informace soud v občanskoprávním řízení, neboť se jedná o soukromoprávní nárok."

Otázku charakteru úhrady nákladů je možné v současnosti považovat za již s konečnou platností autoritativně vyřešenou Nejvyšším správním soudem. Ten se ve svém rozsudku vydaném dne 19. 11. 2010 pod čj. 2 As 34/2008-103 (v němž přejímá argumentaci rozšířeného senátu obsaženou v usnesení ze dne 21. 9. 2010, čj. 2 As 34/2008-90) vyjádřil k otázce povahy požadavku úhrady následovně:

"Sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace a o výši této úhrady (§ 17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), ani rozhodnutí o stížnosti žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady jemu sdělené (§ 16a odst. 7 téhož zákona) nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 soudního řádu správního, ani rozhodnutími správního orgánu ve věci soukromoprávní [§ 68 písm. b) s. ř. s.]. Rozhodnutím podle § 65 soudního řádu správního je však rozhodnutí, jímž povinný subjekt žádost o poskytnutí informace pro nezaplacení úhrady odložil (§ 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím)."

"...povinná osoba vystupuje jako nositel veřejné moci a "může jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli..." právě jen tam, kde jde o vlastní poskytnutí informací. Sdělení výše požadované úhrady nákladů ale není uložením povinnosti, tím méně vykonatelným. Povinný subjekt tu sděluje, že opatření informací si vyžádá určité náklady, že povinný subjekt může po právu žádat jejich úhradu a předkládá žadateli možnost tyto náklady akceptovat a uhradit, nebo neuhradit. Tímto sdělením - a ani vyřízením stížnosti proti tomuto sdělení - není právo na informace upřeno, právě naopak - jsou vymezeny podmínky, za nichž bude informace poskytnuta. Akceptuje-li žadatel sdělenou částku (což je v praxi naprostá většina případů, neboť jde až na výjimky obvykle o nízké částky za pořízení xerografických kopií dokumentů), informace se mu dostane a jeho právo je tedy saturováno. Dohoda o "ceně" informace (nákladech s jejím poskytnutím spojené) je dohodou z oboru práva soukromého, žadatel není nijak nucen částku akceptovat a úhrada sama ani její výše nejsou exekvovatelné. Teprve rozhodnutí o odložení žádosti při neuhrazení sdělené částky je vrchnostenským aktem, jímž je žadateli jeho veřejné subjektivní právo na informaci upřeno, a je pak na správním soudu, aby k žalobě rozhodl, zda se tak stalo po právu."

Z uvedeného tedy jednoznačně vyplývá, že žádost o poskytnutí úhrady není aktem veřejné moci, nýbrž návrhem "ceny" za poskytnutou informaci a tudíž při její akceptaci druhou stranou (žadatelem), dochází v podstatě k uzavření soukromoprávní smlouvy, jejímž předmětem je na jedné straně poskytnutí služby (informace) a na druhé straně zaplacení "kupní ceny". Proto je v tomto kontextu třeba považovat případnou žádost o úhradu nákladů za jednu z podmínek k poskytnutí informace, přičemž bez jejího zaplacení (v zákonem stanovené lhůtě) dochází bez dalšího k odložení žádosti v souladu s § 17 odst. 5.

KDY MŮŽE POVINNÝ SUBJEKT ŽÁDAT ÚHRADU NÁKLADŮ

Povinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s:

- pořízením kopií,

- opatřením technických nosičů dat,

- odesláním informace žadateli,

- mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací.

V případě, že bude povinný subjekt za poskytnutí informace požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady žadateli před poskytnutím informace. Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena. Nesplní-li povinný subjekt vůči žadateli tuto oznamovací povinnost, ztrácí tím bez dalšího nárok na úhradu požadovaných nákladů. Pokud však povinný subjekt dodrží stanovený postup, poskytnutí informace je podmíněno zaplacením požadované úhrady. Pokud žadatel do šedesáti dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu nezaplatí, povinný subjekt žádost odloží. Po dobu vyřizování stížnosti proti výši požadované úhrady však tato lhůta neběží.

Způsob určení výše úhrady obsahuje (v souladu s § 21 odst. 2) nařízení vlády č. 173/2006 Sb., o zásadách stanovení úhrad a licenčních odměn za poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím (dále též jako "nařízení"). Dle tohoto předpisu se výše úhrady stanoví jako součet dílčích částek odvozených z přímých nákladů na pořízení kopií, opatření technických nosičů dat, odeslání informací žadateli a mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. Povinný subjekt určí výši úhrady na základě jednotkových sazeb, pokud je to možné. V ostatních případech stanoví povinný subjekt výši úhrady jiným prokazatelným způsobem, zejména na základě individuální kalkulace nákladů. Sazba, jež je konkrétně vymezena sazebníkem, by měla co nejpřesněji odpovídat skutečně vynaloženým nákladům, avšak může být samozřejmě stanovena i nižší.

Za tímto účelem povinný subjekt vydá vždy na dobu účetního období tzv. "Sazebník úhrad nákladů" (viz § 3 nařízení), v němž určí sazby, na jejichž základě určuje výši úhrady, přičemž sazby v sazebníku musejí být stanoveny na základě aktuálních nákladů včetně adekvátního odhadu jejich vývoje. Obsahem sazebníku musí být uvedeno určení částky, do jejíž výše nebude po žadateli požadovat úhradu nákladů vzniklých na základě jedné žádosti a také v ní musejí být specifikovány další případy, v nichž nebude po žadateli úhradu nákladů vzniklých na základě jedné žádosti požadovat (např. může specifikovat osobní a věcný rozsah "osvobození" od hrazení nákladů).

K tomu, aby mohl povinný subjekt požadovat úhradu, musejí být splněny (kumulativně) tyto tři základní podmínky:

1) musí se jednat o úhradu nákladů spojených s některou s činností obsažených v § 17 odst. 1 (pořízení kopie atp.)

2) povinný subjekt musí tuto skutečnost žadateli písemně sdělit před poskytnutím informace a

3) zároveň musí požadavek na zaplacení úhrady adekvátním způsobem odůvodnit, tedy přesně uvést způsob výpočtu a právní důvod požadované úhrady v souladu s § 17 odst. 3 a nařízením vlády č. 173/2006 Sb.

AD 1):

Zákon (a shodně i nařízení) uvádí, že úhradu může povinný subjekt požadovat jen za taxativně vypočtené typy činností. Jedná se o pořízení kopií, opatření technických nosičů dat a odeslání informací žadateli. Navíc může povinný subjekt vyžadovat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. Jiné než tyto vypočtené druhy nákladů povinný subjekt nemůže požadovat.

Náklady na pořízení kopií stanoví povinný subjekt v sazebníku, sazby za pořízení jedné kopie v závislosti na druhu kopie a použité technologii kopírování. V případě informací obsažených v publikacích a tiskovinách vydávaných povinným subjektem se výše úhrady požaduje ve výši ceny za příslušný výtisk, poskytuje-li se informace formou prodeje tohoto výtisku. Pořízení kopie však neznamená pouze kopírování. V tomto pojmu je zahrnut i tisk informace, či její převedení do elektronické podoby (např. skenování). Avšak cena za pořízení kopií nemůže být stanovena zcela libovolně, nýbrž přiměřeně poměrům (skutečným nákladům). Dle komentáře k zákonu o svobodném přístupu k informacím "sazbu za kopie lze považovat za odpovídající zákonu o svobodném přístupu k informacím a nařízení č. 173/2006 Sb. tehdy, jestliže její výše řádově odpovídá ceně za srovnatelné kopie v komerčních kopírovacích centrech".4) Navíc je povinný subjekt oprávněn zohlednit v ceně i náklady na vynaloženou práci zaměstnance určeného pořízením kopií. Avšak ani v tomto případě nesmí cena překročit cenu za srovnatelnou činnost v komerčním kopírovacím zařízení. Pro účely stanovení ceny za kopírování tedy nelze použít zákon č. 624/2004 Sb., o správních poplatcích, jenž ve své příloze určuje jednotkovou cenu za vydání kopie či opisu.

Náklady na opatření technických nosičů dat stanoví povinný subjekt v sazebníku sazbou zajeden kus každého druhu technického nosiče dat, které odpovídají pořizovacím nákladům uvedeného nosiče pro povinný subjekt. Náklady na odeslání informací žadateli vymezí povinný subjekt v sazebníku sazbou úhrad nákladů na odeslání informací žadateli, které zahrnují balné a náklady na poštovní služby, přičemž náklady na balné stanoví povinný subjekt paušální sazbou, jež však musí být přiměřená vynaloženým nákladům (např. pořizovací ceně obálek). Náklady na poštovní služby jsou tvořeny cenou, kterou povinný subjekt skutečně vynaloží (uhradí provozovateli poštovních služeb), přičemž může být tato cena stanovena jak odkazem na ceník provozovatele poštovních služeb, tak i konkrétním vyčíslením v sazebníku povinného subjektu. S ohledem na dikci § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím není možné pod cenu za odeslání informace podřadit i cenu za její sdělení prostřednictvím telefonu. Takové sdělení nemůže být podmíněno požadavkem úhrady za odeslání informací žadateli.

Náklady na mimořádně rozsáhlé vyhledání informací stanoví povinný subjekt v sazebníku hodinové sazby odvozené z nákladů na platy, případně mzdy a z ostatních osobních nákladů spojených s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací. Co je mimořádně rozsáhlým vyhledáváním, zákon nevymezuje. Ani nařízení k tomuto pojmu nic bližšího neuvádí a jeho obsah je třeba hodnotit vždy ad hoc dle konkrétních možností a vybavenosti povinného subjektu, jakož i povaze a rozsahu podané žádosti. Komentář k zákonu o svobodném přístupu k informacím tento pojem poměrně výstižně definuje, když uvádí, že "o mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací se pak bude jednat tehdy, jestliže shromáždění informací bude pro daný subjekt představovat v jeho konkrétních podmínkách časově náročnou činnost, která se objektivně vzato vymyká běžnému poskytování informací tímto povinným subjektem".5)

V konkrétním případě je tak vždy nezbytné posoudit možnosti a poměry povinného subjektu. Na tomto místě je vhodné zmínit, že zákon č. 128/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí možnost žádat úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledávání neposkytuje, neboť k problematice úhrady uvádí v § 10 odst. 3, že pouze povinné subjekty jsou v souvislosti se zpřístupňováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli.

AD 2):

V praxi často dochází k nesprávnému uplatnění nároku na úhradu, což je na škodu jak žadatelům, kteří za informaci nechtějí (či nemohou) zaplatit požadovanou částku a raději informaci dále nevyžadují, tak i povinným subjektům, neboť chybnou aplikací § 17 se v oprávněných případech požadované úhrady často nedočkají. Ze strany povinných subjektů dochází k tomu, že úhradu požadují současně s poskytnutím informací.

Žadatel tak (v intencích § 17 odst. 5) nemá na výběr, zda úhradu zaplatit, či raději informaci odmítnout. V případě, že žadatel úhradu neposkytne, nemůže se povinný subjekt domáhat jejího zaplacení soudní cestou, neboť porušením zákonného postupu při požadování úhrady v souladu s § 17 odst. 3 a 4 ztrácí povinný subjekt nárok na úhradu nákladů. Zůstává však otázka, zda se v případě, kdy na takto pojatou žádost o úhradu žadatel finanční prostředky uhradí, nedopouští povinný subjekt bezdůvodného obohacení, neboť není zcela jasné, zda má zánik nároku povahu zániku jako takového, či zda povinný subjekt pouze ztrácí možnost si jej nárokovat, avšak jeho plnění zůstává v dispozici žadatele.

Avšak s ohledem na hlavní účel úhrady jako určité "ceny" za poskytnutou informaci (službu) se jeví jako spravedlivé, aby byl takový nárok považován za určitou formu naturální obligace a plnění zde nebylo považováno za bezdůvodné obohacení, neboť smyslem úhrady není obohacení povinného subjektu, nýbrž náhrada účelně vynaložených nákladů nezbytných k vyhledání a poskytnutí informace.

AD 3):

Otázka řádného odůvodnění úhrady nákladů spojených s pořízením kopie či uložením informace např. na kompaktní disk, nečiní již v praxi vážnějších problémů, neboť zákon i nařízení poměrně přesně určují, jakým způsobem a v jaké výši je možné tyto úhrady žádat. Avšak při posouzení co je adekvátní považovat za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací, se již není možné dobrat jednoznačného závěru, neboť danou žádost je vždy třeba posuzovat individuálně a jakýkoliv paušální či obecný přístup (např. dle počtu hodin vyhledávání) by byl v tomto případě nesprávný. Při odůvodnění požadavku úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledávání je tak naprosto nutné, aby povinný subjekt přesně zdůvodnil, proč se jedná o mimořádně rozsáhlé vyhledávání a na základě jakých úkonů je stanovena konečná cena za poskytnutí informace. V praxi to přináší řadu problémů, neboť záleží vždy na konkrétní situaci a vyčíslení nákladů prostým odkazem na zveřejněný ceník (sazebník) není přijímáno jako dostačující odůvodnění.

Pro ilustraci mohu uvést následující příklad z praxe:

Žadatelka se domáhala na obecním úřadě jako povinném subjektu poskytnutí informace o tom, zda na území obce proběhlo v určité době (1990-2006) místní referendum. Obecní úřad na její žádost reagoval tím, že se jedná o mimořádně rozsáhlé vyhledávání a požadoval úhradu ve výši 100 Kč s odkazem na ceník, jenž určoval, že základní sazba při poskytování informací vyžadující práci do jedné hodiny je 100 Kč a za každou započatou čtvrt hodinu práce je 25 Kč. Žadatelka podala proti uplatnění této úhrady stížnost v souladu s § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím. Obecní úřad tuto stížnost postoupil nadřízenému orgánu, jenž stěžovatelce vyhověl a skutkový stav zhodnotil následujícím způsobem "Toto ustanovení sazebníku je značně matoucí. V případě, že by vyhledávání trvalo například 25 minut, bylo by možné aplikovat první odrážku a bylo by vyžadováno 100 Kč a současně i druhou odrážku a bylo by vyžadováno 50 Kč. Sazebník se tak v části, která se zabývá vynaloženou prací, aplikovatelný jen za předpokladu, že OÚ vždy zvolí variantu výhodnější pro žadatele... Pokud povinný subjekt žádá úhradu těchto nákladů, musí být řádně odůvodněno, proč se jedná o mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací a nejde o vyhledávání běžné. Tento požadavek v oznámení naplněn není. Navíc za mimořádně rozsáhlé vyhledávání nelze vyhledávání trvající méně než 1 hodinu považovat."6) Na základě tohoto rozhodnutí povinný subjekt informaci poskytl bezplatně.

Ze strany povinných subjektů tak často dochází k tomu, že požadavek úhrady je odůvodněn určitým časovým rozsahem vyhledávání dané informace a odkazem na ceník, jenž stanovuje pevnou taxu Kč/hod. Toto vyčíslení nároku je však v dané věci neurčité, neboť žadatel neví, za co přesně úhradu poskytuje. Ve zdůvodnění nároku náhrady nákladů je nezbytné, aby povinný subjekt přesně vyčíslil, za jakou činnost spojenou s vyhledáváním informace úhradu požaduje. K tomu obdobný příklad, kdy za stejné situace jako je uvedena výše, požadoval povinný subjekt úhradu 800 Kč a připojil kalkulaci nákladů, z níž vyplývá, že uvedená částka je požadována v souladu se sazebníkem úhrad za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací, a to v rozsahu 2 hod. v archivu Městského úřadu XX (2 x 200 Kč) a 2 hod. v Okresním archivu XY (2 x 200 Kč). Proti výši úhrady podala žadatelka stížnost, jíž se zabýval nadřízený Krajský úřad, který ji shledal důvodnou a svoje rozhodnutí odůvodnil následovně: "Ze spisového materiálu, ani z výzvy nelze zjistit, jaké konkrétní informace a kdy byly povinným vyhledávány v archivu Městského úřadu XX, když ze sdělení zaslaného žadatelce dne 22.10.2010 vyplývá, že jí požadované informace je třeba dohledat ve Státním okresním archivu XY. Pokud jde o vyhledávání informací ve Státním okresním archivu XY bylo odvolacím orgánem ze spisového materiálu, konkrétně pak z přehledu docházky pracovnice provádějící vyhledávání informací, zjištěno, že ve Státním okresním archívu XY měla vyhledávat informace ve dnech 27. 10. 2010 (celková doba nepřítomnosti na pracovišti byla 1 hod. 46 minut) a 1. 11. 2010 (doba nepřítomnosti na pracovišti 2 hod. 16 minut), tedy v součtu za oba dny celkem 4 hodiny 2 minuty. Požadovaná výše úhrady pak neodpovídá sazebníku úhrad a dle něhož je za každou započatou hodinu mimořádně rozsáhlého vyhledávání účtováno 200 Kč. Navíc nelze ze spisového materiálu zjistit, který den byly jaké informace vyhledávány, a není žádným způsobem doloženo, že skutečně v uvedených dnech k vyhledání požadovaných informací došlo."7)

Oba uvedené příklady jasně ukazují, že vyčíslení požadovaných nákladů musí být přesné a určité a musí z nich být patrno, jakým způsobem a na jakou činnost byly vynaloženy.


Právo povinného subjektu požadovat v zákonem stanovených případech náhradu nákladů je výjimkou z obecného principu bezplatného poskytování informací. Přes poměrně přesnou právní úpravu a početnou judikaturu správních soudů je problematika požadavku úhrady dle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím často nesprávně vykládána, a to jak ze strany žadatelů o informace, tak i povinných subjektů. Přitom však rozumná a adekvátní úhrada za úplně a přesně poskytnutou informaci nemusí nutně tvořit nepřekonatelnou překážku svobody přístupu k informacím v intencích relevantních ustanovení Listiny základních práv a svobod. Avšak s ohledem na skutečnost, že povinnými jsou dle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím všechny subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech a právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, je nutné hodnotit požadavek úhrady nákladů i ve světle podstaty veřejné správy jako služby veřejnosti. Nemělo by tak ze strany veřejných institucí docházet k excesům při požadování úhrady, neboť takový postup snižuje z pohledu žadatelů (často právních laiků) určitý morální kredit, jenž by měl být těmto subjektům vlastní. Jako základní argument ve prospěch bezplatnosti P. Kužvart uvádí, že: "...občanská společnost si vydržuje stát ze svých prostředků, aby zajišťoval řadu funkcí ve prospěch této společnosti. Pokud přitom moc výkonná shromažďuje, zpracovává, přechovává a využívá informace, činí tak jako placený zřízenec občanské společnosti..."8)

Závěrem je tedy třeba připomenout neopomenutelný fakt, že právo na informace tvoří jednu z právních záruk ve veřejné správě a je tak i jednou z forem kontroly činnosti povinných subjektů ze strany občanů jako osob podílejících se na rozpočtu těchto institucí prostřednictvím daňové povinnosti.


Poznámky:

1) Např. z důvodu ochrany subjektivních práv (obchodního tajemství, majetkových poměrů soukromých osob apod.). K tomu viz např. Hendrych, D., a kol., Správní právo. Obecná část. 7. vydání, C. H. Beck, Praha 2009, str. 671 an.

2) Přístup k informacím upravuje např. i zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, jenž je svou povahou k zákonu o svobodném přístupu k informacím lex specialis.

3) Viz např. Furek, A., Rothanzl, L., Zákon o svobodném přístupu k informacím - Komentář. Linde Praha a.s., Praha 2010, str. 531 an.

4) Furek, A., Rothanzl, L., Zákon o svobodném přístupu k informacím - Komentář. Linde Praha a.s., Praha 2010, str. 523.

5) Tamtéž str. 529.

6) Rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje sp. zn. ZN/632/KDS/10.

7) Rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 29. 12. 2010, sp. zn. KUSP/83798/2010/PŽÚ/Du.

8) Kužvart, P., Pazderka, S., Právo na informace o životním prostředí. 2. vydání, Ekologický právní servis, Brno 2000, str. 107.


Antonín Valuš
právník, Praha

Autoři: Antonín Valuš