Se stížnostmi na terénní úpravy se lidé obracejí také na veřejného ochránce práv, který v této oblasti opakovaně poukazuje na některá pochybení stavebních úřadů.

DEFINICE POJMU

Stavební zákon1) v § 3 odst. 1 podává pro účely stavebního zákona legální definici pojmu "terénní úprava". Zde je tento pojem definován jednak pozitivně (terénní úpravou jsou jen ty zemní práce a změny terénu, kterými se podstatně mění vzhled nebo odtokové poměry), jednak negativně (terénní úpravou ve smyslu stavebního zákona se nepovažuje hornická nebo hornickým způsobem prováděná činnost). Ve druhé části citovaného ustanovení zákonodárce poměrně obsáhlým demonstrativním výčtem vymezil konkrétní typy terénních úprav jako jsou skladovací a odstavné plochy, násypy, zavážky, úpravy pozemků pro zřízení hřišť a sportovišť, těžební práce na povrchu. Takto formulovaný příkladný výčet typických terénních úprav je poněkud nešťastný, když terénní úpravou jsou též skladovací a odstavné plochy vedle "pouhých" úprav terénu za účelem zřízení hřišť a sportovišť. V praxi (samozřejmě s ohledem na stavebně technické provedení) řada skladovacích a odstavných ploch nejsou terénními úpravami. Terénními úpravami tak zpravidla budou "pouze" zemní práce (úprava terénu), jejichž provedení bude předcházet vlastní realizaci skladovací, odstavné či jiné plochy.2) Je tudíž de lege ferenda vhodné rozlišit mezi kategoriemi terénních úprav jako jsou vlastní úpravy povrchu (typicky zavážky, příkopy, násypy a kategorií různých ploch a hřišť), které přesto, že mění využití území, terénními úpravami nejsou.

Pro vymezení, zda jsou konkrétní zemní práce terénní úpravou podléhající režimu stavebního zákona, je rozhodující, zda se jimi podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry. Lze říci, že požadavek "změny vzhledu prostředí nebo odtokových poměrů" je pojmovým znakem terénních úprav pro účely stavebního zákona. Rozlišit podstatnost či nepodstatnost změn je povinností příslušného správního orgánu, zpravidla stavebního úřadu. Závěr správního orgánu, zda ty či ony zemní práce podléhají režimu stavebního zákona, by mělo být výsledkem jeho správního uvážení,3) které by nemělo postrádat technické informace o plošném a výškovém rozsahu provedených úprav terénu či o původních odtokových poměrech. Závěr správního orgánu postrádající kvalifikované právní zdůvodnění, zda se jedná či nejedná o terénní úpravy ve smyslu stavebního zákona, jej činí nepřezkoumatelným právě se zřetelem k absenci argumentů, o něž je opřen. V tomto směru je namístě, aby stavební úřad za účelem učinění si úsudku o tom, zda zemní práce naplňují definiční znaky terénních úprav dle § 3 odst. 1 stavebního zákona spolupracoval s jinými správními orgány, zejména na úseku správy ve vodním hospodářství, správy pozemních komunikací, případně aby využil expertní součinnosti, jak to umožňuje stavební zákon.4)

De lege ferenda se jeví jako potřebné ve stavebním zákoně jasně zakotvit oprávnění stavebního úřadu rozhodnout, v případě pochybností, zda se v konkrétním případě jedná o terénní úpravy v režimu stavebního zákona či nikoliv. Tím by bylo možné předcházet nežádoucím konfliktům, zejména sousedského charakteru, již v momentě, kdy nastane mezi zúčastněnými osobami spor o kvalifikaci úprav terénu. Na základě žádosti kterékoliv ze zúčastněných osob by byl správní orgán (stavební úřad) oprávněn rozhodnout, zda se v daném případě jedná o terénní úpravy podle stavebního zákona či nikoliv.

ÚZEMNÍ ROZHODOVÁNÍ

Z hlediska územního rozhodování je klíčový § 80 odst. 2 písm. a) a písm. c) stavebního zákona obsahující obecný princip, dle kterého terénní úpravy podléhají územnímu rozhodování, konkrétně územnímu rozhodnutí o využití území.

Tato obecná zásada je prolomena § 78 odst. 3 stavebního zákona, kdy za splnění tam stanovených podmínek lze územní rozhodnutí o změně využití území nahradit veřejnoprávní smlouvou a § 96 stavebního zákona, kdy specifikované terénní úpravy podléhají "pouze" územnímu souhlasu.

Ustanovení § 80 odst. 2 písm. a) a písm. c) stavebního zákona rozlišuje (oproti definici pojmu terénní úpravy dle stavebního zákona) mezi vlastní úpravou terénu na straně jedné, a zřízením ploch (skladovacích, manipulačních) a tržišť na straně druhé. Citované ustanovení kopíruje v zásadě rozlišení mezi vlastní změnou (úpravou) terénu a zřízením ploch, kterou znala i předchozí právní úprava veřejného stavebního práva.5)

Obdobně jako § 80 odst. 2 písm. a) a c), tak i § 96 odst. 2 písm. e) a f) stavebního zákona rozlišuje mezi změnou (úpravou) terénu a zřízením ploch (skladových, výstavních a manipulačních). Územní souhlas postačí jen u těch úprav terénu, které současně splní šest kumulativních podmínek, jde tedy o úpravy terénu, násypů a výkopů ne větších než 300 m#194##178#, do výšky či hloubky 1,5 m, jež nehraničí s veřejnými komunikacemi a veřejným prostranství a nedochází při nich k nakládání s odpady. Na základě územního souhlasu lze také zřídit skladové, výstavní a manipulační plochy o ploše do 200 m2, s výjimkou skladů odpadů a vrakovišť.

STAVEBNÍ ŘÁD

Z hlediska stavebního řádu se rozlišují tři kategorie terénních úprav. Jde o terénní úpravy nevyžadující stavební povolení ani ohlášení [§ 103 odst. 1 pím. f) stavebního zákona], terénní úpravy podléhající ohlášení [§ 104 odst. 2 písm. f) stavebního zákona] a terénní úpravy, jejichž realizace předpokládá vydání stavebního povolení (§ 115 stavebního zákona).

Bez stavebního povolení i ohlášení lze provést úpravy terénu, násypy a výkopy, pokud současně splňují pět kumulativních podmínek, a to: do hloubky nebo výšky 1,5 m, o ploše nepřesahující 300 m2, nehraničící s veřejnými pozemními komunikacemi a veřejnými prostranstvími a dále výkopy a násypy pro uložení zásobníků. Pokud jde o plochy, pak lze dovodit, že ohlášení ani stavební povolení nepodléhají skladové, výstavní a manipulační plochy do 200 m2, které neslouží k manipulaci či skladování hořlavých látek a odstavné plochy určené pro jízdní kola.

Z procesního hlediska je nutno podotknout, že byť některé terénní úpravy nevyžadují stavební povolení ani ohlášení, jejich realizace je (až na výjimky) podmíněna buď územním souhlasem nebo územním rozhodnutím o změně využití území.

Terénní úpravy, jejichž realizace je z hlediska stavebního řádu podmíněna ohlášením, jsou takové terénní úpravy, které překračují parametry terénních úprav specifikovaných v § 103 odst. f) stavebního zákona. Ohlášení podléhají takové úpravy terénu, násypy a výkopy většího než tam uvedeného rozsahu a takové, jež hraniční s veřejnými pozemními komunikacemi či veřejným prostranstvím.

Z procedurálního hlediska bude ohlášení terénních úprav předcházet jejich posouzení z hlediska umístění, ať ve formě územního souhlasu (např. u terénních úprav v nezastavěném území, anebo, stanoví-li tak stavební úřad v územním souhlasu) nebo ve formě rozhodnutí o využití území. Avšak za podmínek daných § 78 odst. 2 stavebního zákona může stavební úřad v územním rozhodnutí o využití území upustit od vydání ohlášení terénních úprav.

Zbylé terénní úpravy podléhají projednání ve stavebním řízení a jejich realizace předpokládá vydání stavebního povolení. To vše s výhradou § 78 odst. 1 a odst. 2 stavebního zákona, kdy může stavební úřad v územním rozhodnutí o změně využití území stanovit podmínku, že stavební povolení pro terénní úpravy nebude vyžadováno, případně může realizaci terénních úprav projednat ve spojeném územním a stavebním řízení.

Závěrem lze shrnout, že stavební úřady často chybují v tom, že svou úvahu ohledně posouzení terénních úprav nedostatečně zdůvodní a jejich postup je pak nutno považovat za nepřezkoumatelný právě z důvodu absence argumentů, jimiž by svůj právní názor na provedené terénní úpravy řádně vysvětlily. Veřejný ochránce práv vytýká stavebním úřadům, že z jejich odpovědí často nelze zjistit, jaký byl původní vzhled terénu, jaké byly původní odtokové poměry a plošný a výškový rozsah učiněných úprav terénu. Lze mít přitom za samozřejmé, že pokud úřad konstatuje, že nedošlo k podstatným změnám původního stavu pozemku (vzhled a odtokové poměry), musí být napřed zjištěno a prokázáno, jaký byl původní stav pozemku.

Platná právní úprava sice detailně specifikuje parametry a účel terénních úprav v návaznosti na nezbytný proces jejich projednání, to však ale v konečném důsledku může vést k problémům při aplikaci ustanovení stavebního zákona na konkrétní případ. Ani sofistikovaná právní úprava nemůže beze zbytku postihnout pestrost případů, které praxe přináší.

Domnívám se, že při probíhajících pracích na novele stavebního zákona existuje prostor pro změnu § 3 odst. 1 stavebního zákona, jež by měla rozlišit mezi terénní úpravou jako vlastní změnou terénu a účely provedení úprav terénu. K úvaze ponechávám, zda setrvat na modelu přesné specifikace parametrů terénních úprav, pokud jde o rozsah, výšku a hloubku v návaznosti na proces jejich projednávání v režimu stavebního zákona. V neposlední řadě vidím v rámci novelizace stavebního zákona jako nezbytné zakotvit oprávnění příslušného stavebního úřadu rozhodnout formou individuálního správního aktu v pochybnostech o tom, zda se jedná či nejedná o terénní úpravy.


Poznámky:

1) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

2) Srov. Malý S.: Nový stavební zákon s komentářem, Aspi, 2007, str. 16.

3) Ustanovení § 50 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

4) Ustanovení § 174 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

5) Ustanovení § 5 odst. 2 vyhl. MMR č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona (míněno zákon č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů).


Jana Vašíková
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno

Autoři: Jana Vašíková