Stát, jak známo, je vlastníkem podílů v mnoha obchodních společnostech (dále jen SOE). Podíl státu je v naprosté většině případů majoritní, obvykle je stát dokonce jediným akcionářem.1 💬 Z pohledu obchodního práva by postavení státu mělo být zcela totožné s jakýmkoliv jiným vlastníkem. Prakticky však je postavení státu jako vlastníka v mnoha ohledech odlišné. V určitých ohledech tato odlišnost plyne ze zákona − například povinnosti určené zákonem 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, povinnost v určitých případech poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím,2 💬 byť zdaleka ne ve všech případech.3 💬 Zvažuje se i možnost kontroly SOE Nejvyšším kontrolním úřadem.4 💬 V dalších případech však tato odlišnost plyne "z povahy věci," z rozhodnutí samotného státu, jakým způsobem bude vykonávat svá vlastnická práva.

Tento článek se vztahuje pouze na obchodní společnosti upravené zákonem o obchodních korporacích (dále jen ZOK). Vzhledem k § 28 zákona o majetku státu se tento článek týká téměř výhradně akciových společností,5 💬 jejichž akcionářem je stát, přičemž se bude vycházet z převažujícího, tedy dualistického, systému. Řízení podniků jiných právních forem (například státního podniku) se řídí odlišnými pravidly, závěry z tohoto článku lze aplikovat jen částečně. Ačkoliv se článek nezabývá společnostmi vlastněnými územní samosprávou, některé závěry jsou na ně také částečně aplikovatelné.

Inspirace pro sepsání tohoto textu byla dvojí: Prvním impulzem byla "mediální výměna" mezi ekonomem Jiřím Skuhrovcem a tehdejším ministrem financí Andrejem Babišem. Šlo o to, že společnost ČEZ Distribuce i po rozhodnutí ÚOHS nadále porušovala zákon o veřejných zakázkách a Jiří Skuhrovec vyzval ministra financí, aby problém řešil.6 💬 Na to ministr reagoval7 💬 slovy, že "…požadovaná intervence státu ve smyslu 'ať si tam udělá pořádek' je přes držení většinového podílu v jediném akcionáři velmi omezená a fakticky neprosaditelná," což zase vyvolalo odpověď doktora Skuhrovce, ve které, mírně řečeno, pozdvihoval obočí nad fungováním corporate governance ve státem vlastněných podnicích.8 💬 On sám uzavřel svůj komentář konstatováním potřeby legislativních změn.

Druhým impulzem k sepsání článku byla veřejná debata, která provázela vznik výše citovaných novel zákona o NKÚ podřizující SOE kontrole tohoto úřadu, zákona o registru smluv,9 💬 dále Strategie vlastnické politiky státu a konečně debata o přistoupení větších SOE ke Global Compactu OSN v rámci kampaně Byznys a lidská práva.10 💬

V debatě "vykrystalizovaly" tři otázky, které se ukázaly jako stěžejní, a kterým se chceme v tomto článku věnovat: Zaprvé − mohou členové orgánů těchto společností vůbec naplňovat jakýsi "veřejný zájem," když jsou ze zákona povinni jednat v nejlepším zájmu společnosti? Zadruhé − jakými prostředky může majoritní akcionář "řídit" tyto podniky a v jakém rozsahu jim může ukládat pokyny? A zatřetí − co to v praxi znamená pro postavení a odpovědnost osob, které jsou členy orgánů těchto společností?

Ačkoliv se SOE řídí stejným právním rámcem jako společnosti vlastněné plně soukromým sektorem, jejich faktické postavení je v mnoha ohledech odlišné. Současně se však nedomníváme, že toto odlišné postavení vyžaduje, aby se mu přizpůsobovaly právní předpisy, stát jako vlastník může svých cílů uspokojivě dosáhnout v rámci současného korporátního práva. Dokonce bychom řekli, že speciální úprava je spíše nežádoucí.

Veřejný zájem soukromé společnosti

V říjnu 2016 byla vládě předložena Strategie vlastnické politiky, strategický dokument, který měl zejména vymezit roli státu jako vlastníka obchodních společností. Jinými slovy, odpovědět na otázku, za jakým účelem ministerstva spravují podíly v řadě obchodních společností a jaký zájem má toto vlastnictví sledovat. Podle předloženého textu11 💬 by to mělo být především uspokojování veřejného zájmu, operace na trhu, kde dochází k určitému selhání (např. přirozený monopol), zajišťování bezpečnosti státu či provozování kritické infrastruktury v konkurenčním prostředí. Vedle toho pak mohou vykonávat tzv. podpůrné činnosti, tedy zajišťování zboží a služeb, které nelze efektivně pořídit na soukromém trhu. Strategie výslovně stanoví, že smyslem existence státem vlastněných podniků není generování zisku.

První otázka logicky zní, jestli vůbec SOE (a zprostředkovaně členové jejich orgánů) mohou takové zájmy vůbec sledovat? Člen řídícího orgánu právnické osoby je povinen ve své funkci jednat "informovaně a v obhajitelném zájmu obchodní korporace".12 💬 O nějakém "veřejném zájmu" či "zájmu státu" se zde nepíše. Čistě formalistické řešení by vedlo k závěru, že členové orgánů v okamžiku usednutí do křesla v představenstvu musí zapomenout na jakékoliv Strategie vlastnické politiky státu či přání příslušných ministrů a jednat jen a pouze v zájmu společnosti. Takové řešení však není úplně žádoucí, protože existence SOE by tak z velké části ztratila smysl.

České právo zájem obchodní korporace nedefinuje. Některé zahraniční právní úpravy se o to částečně pokoušejí, například s. 172 britského Companies Act 2006 ukládá členu orgánu prosazovat úspěch společnosti ve prospěch jejích členů (akcionářů) jako celku, a přitom přihlížet k dalším v zákoně stanoveným zájmům (zaměstnanců, věřitelů, životního prostředí, místní komunity…). České právo takovouto definici neobsahuje. Jisté však je, že zájem společnosti není totožný se zájmem jejího akcionáře, byť třeba jediného. Ostatně § 51 odst. 2 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích (dále jen ZOK) výslovně předvídá rozpor těchto zájmů.

Nejde přitom o otázku akademickou. Jednání člena orgánu v rozporu se zájmy společnosti zakládá odpovědnost za škodu. Představme si hypotetickou situaci, že stát vlastní určitou obchodní společnost, aby mohl na určitém nedobře fungujícím trhu (např. v odvětvích, kde existuje přirozený monopol) poskytovat služby za cenu nižší než tržní. Takové "podnikání" pak bude generovat minimální zisk nebo může být i ztrátové. Tržní situace tedy umožňuje společnosti dosahovat značných zisků, ale vlastník si to nepřeje. Může být jednání, kterým se představenstvo vědomě vzdává snadno dosažitelných zisků, posouzeno jako v zájmu společnosti?

Na tuto otázku lze celkem snadno odpovědět kladně, i dosahování veřejně prospěšných cílů za cenu ztrát může být v rámci stávající úpravy posouzeno jako jednání v zájmu obchodní společnosti. Na podporu tohoto tvrzení lze uvést následující argumenty:

Obchodní společnost vzniká z vůle zakladatelů. Jak už bylo řečeno výše, zájem a cíl obchodní společnosti nikde v zákoně definován není. Není-li zákonem předepsáno, jaký je zájem a účel společnosti, jaké má plnit cíle a jaké strategie má k dosažení těchto cílů používat, tyto otázky jsou na svobodné úvaze zakladatelů, případně valné hromady. Nacházíme se v oblasti soukromého práva, které je mimo jiné postaveno na autonomii vůle, a ta se uplatní i zde.

V soukromém sektoru je koneckonců zcela běžné, že společnosti jsou zakládány za určitým velmi úzce vymezeným účelem. Pokud si například nadnárodní společnost založí dceru čistě za účelem poskytování stravovacích služeb pro zaměstnance, nikdo nebude vyčítat členům jejího představenstva, že nezačali poskytovat rychlé občerstvení u dálničních tahů − i když by tam asi vydělali víc peněz.

Není důvod, aby tato logika neplatila i pro SOE. Členové představenstev státem vlastněných akciových společností nemusejí sledovat pouze zisk a obchodní prospěch, ale mohou sledovat jakýkoliv cíl vytyčený státem jakožto zakladatelem a majoritním akcionářem. Je-li možné a běžné vymezit společnosti předmět činnosti, nic nebrání tomu, aby byl tento předmět vymezen i jako veřejně prospěšný (s určitými omezeními, která vysvětlím níže).

Podle § 144 občanského zákoníku je možné právnickou osobu ustavit ve veřejném nebo v soukromém zájmu. Podle našeho názoru v OZ ani v ZOK není nic, co by bránilo aplikaci tohoto ustanovení i na obchodní korporace. V debatě často zaznívá teze, že obchodní společnosti existují za účelem podnikání, a tedy dosahování zisku.13 💬 Podnikání však nutně neimplikuje pouhé dosahování zisku. Zcela běžně se dnes mluví například o takzvaném sociálním podnikání.

Je zde však jedna podmínka: Aby mohl mít jakoukoliv právní relevanci, tento zájem musí být "vtělen" do právních dokumentů, které jsou pro danou společnost závazné. Pouhé usnesení valné hromady, či dokonce "pouhé" usnesení vlády jako vrcholného orgánu vlastníka, není pro společnost a její orgány závazné. Základní dokumenty (stanovy a společenská smlouva) však tvoří jakési DNA společnosti, a v nich může být vetknutý i účel, strategie a zájmy, a to i veřejně prospěšné povahy.

Proti této úvaze lze vznést dvě zásadní výhrady, které ji však nevyvracejí, pouze limitují.

Zaprvé, jak už bylo výše zmíněno, ZOK výslovně předpokládá, že zájmy valné hromady (případně i jediného akcionáře, který může být současně i zakladatelem) mohou být se zájmy společnosti v rozporu. Pokud bychom připustili plnou autonomii vůle při ustavení společnosti, nedochází k negaci tohoto ustanovení? A zadruhé, korporátní právo chrání zájmy i dalších osob, nejen akcionářů. Člen statutárního orgánu je povinen jednat v zájmu společnosti jako celku, nikoliv pouze v zájmu vlastníka. Kdyby účelem tohoto ustanovení bylo zajistit "věrnost" členů orgánů při výkonu jejich funkce, zabránit "vytunelování" společnosti, pak by v zákoně mohlo být napsáno, že člen orgánu má povinnost jednat v zájmu vlastníka. Zákon však zvolil jinou formulaci, tedy povinnost jednat v zájmu "společnosti". Pokud bychom uznali plnou autonomii vůle při ustavení společnosti, a de facto tak ztotožnili zájem vlastníka a společnosti (vlastník si může zájem společnosti libovolně nadefinovat), nedojde k faktickému vyprázdnění tohoto ustanovení?

Domníváme se, že nikoliv. Svobodná vůle není těmito ustanoveními zákona vyloučena, je jimi pouze omezena. Rozsah těchto omezení můžeme dovodit z následující úvahy: Vůle obchodní společnosti je jen jakási fikce, obchodní společnost není živý tvor, nemůže mít vůli, a nemůže mít tedy ani vlastní zájem. Zákonodárce vytváří tuto fikci, aby se ze společnosti nestala pouhá loutka, fasáda, pouhá prodloužená ruka zakladatelů/vlastníků a aby nedošlo ke zneužití právnické osoby jako nástroje k poškození třetích osob. Pokud bude dodržen tento účel, domníváme se, že tím bude výše citovaným ustanovením zákona učiněno zadost a není důvod, aby si zakladatel − v rámci těchto mezí − nemohl určit zájem společnosti.

Jinými slovy, na tato omezující ustanovení zákona narazí svobodná vůle zakladatele až ve chvíli, kdy by narazila na legitimní zájmy třetích osob. České právo (na rozdíl od například výše citované britské úpravy) neříká, čí další zájmy má statutární orgán zohledňovat a jaké zájmy to jsou. Tato otázka je i dnes předmětem výkladových sporů. Je však téměř jisté, že členové orgánu by porušili své povinnosti, pokud by v rámci sledování zájmu jediného akcionáře dovedli společnost do insolvence, protože tím by poškodili třetí osoby − zejména věřitele a zaměstnance. Na druhou stranu by patrně bylo akceptovatelné, pokud by společnost řídili tak, že by nedosahovala zisků (ač by mohla), pokud tím nebude ohrožena její schopnost plnit další závazky. Tím třetí osoby dotčeny nejsou, a jestli něco takového bude "vadit" společnosti jako celku, to ať si už definuje vlastník sám.14 💬 Tento závěr podporuje i úprava koncernového práva, která dovoluje ovládající osobě způsobit ovládané osobě ztráty, za předpokladu, že je nahradí.

Nástroje ovládání − ministr jako ovládající osoba?

Obchodní společnost tedy může sledovat i jiný než čistě obchodní − ziskový cíl. Nyní je třeba zodpovědět druhou otázku, jak ji k tomu přimět?

Obchodní společnost je samostatná právní entita, od státu oddělená. Stát se ve výše zmíněné strategii pokusil definovat, co je jeho zájmem jako vlastníka, ale jak známo, valná hromada (a tedy ani většinový vlastník) nemůže ukládat společnosti a jejím orgánům instrukce ve věcech obchodního vedení, a činí-li tak, nezbavuje tím členy orgánů povinnosti sledovat zájem společnosti. Jak tedy vyřešit tento rozpor? (A jde vůbec o rozpor?)

Je potřeba odlišit dvě roviny, a to určení obecných cílů společnosti (samotný smysl její existence) a ukládání konkrétních průběžných pokynů.

První rovina byla již částečně vyřešená výše: Dlouhodobé otázky strategické povahy, tedy samotný účel existence celé společnosti, by měl být součástí právního jednání, kterým společnost vzniká, případně závazného vnitřního dokumentu, kterým se řídí nejzákladnější otázky vnitřního fungování společnosti. Zakladatel tedy musí účel obchodní společnosti vymezit ve stanovách (např. § 250 odst. 2 písm. a) ZOK). Předmět podnikání nebo jiné činnosti se pak zapisuje do rejstříku (§ 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 304/2013 Sb.).

Poněkud komplikovanější je druhá rovina. Jak zajistit faktické naplňování těchto zájmů? Ve výše citovaném textu tvrdí ministr financí, že intervence státu jakožto jediného akcionáře je "omezená a fakticky neprosaditelná". Je tomu skutečně tak? Zákon zakazuje valné hromadě (a ostatně komukoliv) ukládat členům statutárních orgánů pokyny týkající se obchodního vedení. A právě slova "týkající se obchodního vedení" poskytnou odpověď na položenou otázku. Obchodní vedení není v českém právním řádu definováno, judikatura a doktrína jej však už dříve vymezila.15 💬 Jedná se o "průběžnou pravidelnou správu záležitostí společnosti a jejího podniku, tzn. rozhodování o organizačních, technických, obchodních, personálních, finančních aj. otázkách běžného života". Záležitosti netýkající se každodenní průběžné a pravidelné správy podniku tedy a contrario do obchodního vedení nespadají.

Valná hromada nemůže statutárnímu orgánu ukládat pokyny ohledně obchodního vedení. Jelikož co není zakázáno, je dovoleno, znamená to, že jiné pokyny, například pokyny koncepční, strategické povahy, valná hromada ukládat může.16 💬 Je otázkou, jestli by tato pravomoc měla být upravena ve stanovách. Lze namítnout, že toto právo je jakýmsi přímým derivátem postavení společníka a jako takové je imanentní funkcí valné hromady, jeho další úprava ve stanovách proto není nutná. Ovšem s ohledem na § 421 odst. 2 a 3 takový výklad zřejmě neobstojí. Ustanovení § 421 odst. 2 ZOK sice neobsahuje úplný výčet záležitostí v působnosti valné hromady. Namísto toho v § 421 odst. 2 písm. p) ZOK zmiňuje další rozhodnutí, která tento − a dle převažujícího výkladu rovněž jakýkoli jiný − zákon nebo stanovy svěřují do působnosti valné hromady. Avšak pokud tak v určité záležitosti ani zákon, ani stanovy nesvěřují, nemůže valná hromada rozhodovat v této záležitosti. Z toho důvodu se domníváme, že je minimálně vhodné (ne-li nezbytné), aby tato možnost ve stanovách uvedena byla, a to bez ohledu na to, zda by tyto pokyny byly pro statutární orgán závazné nebo ne.

Chcete číst dál?

Ještě na vás čeká 60 % článku.

Předplatit za 59 Kč měsíčně
První 3 měsíce, pak 199 Kč měsíčně

S předplatným získáte

  • Web Ekonom.cz bez reklam
  • Možnost sdílet prémiový obsah zdarma (5 článků měsíčně)
  • Možnost ukládat si články na později
Nebo
Proč ji potřebujeme?

Potřebujeme e-mailovou adresu, na kterou pošleme potvrzení o platbě. Zároveň vám založíme uživatelský účet, abyste se mohli k článku kdykoli vrátit a nemuseli jej platit znovu. Pokud již u nás účet máte, přihlaste se.

Potřebujeme e-mailovou adresu, na kterou pošleme potvrzení o platbě.

Odesláním objednávky beru na vědomí, že mé osobní údaje budou zpracovány dle Zásad ochrany osobních a dalších zpracovávaných údajů, a souhlasím se Všeobecnými obchodními podmínkami vydavatelství Economia, a.s.

Nepřeji si dostávat obchodní sdělení týkající se objednaných či obdobných produktů společnosti Economia, a.s. »

Zaškrtnutím políčka přijdete o možnost získávat informace, které přímo souvisí s vámi objednaným produktem. Mezi tyto informace může patřit například: odkaz na stažení mobilní aplikace, aktivační kód pro přístup k audioverzi vybraného obsahu, informace o produktových novinkách a změnách, možnost vyjádřit se ke kvalitě našich produktů a další praktické informace a zajímavé nabídky.

Vyberte si způsob platby kliknutím na požadovanou ikonu:

Platba kartou

Rychlá online platba

Připravujeme platbu, vyčkejte prosím.
Platbu nelze provést. Opakujte prosím akci později.