Jan Sixta: Mnoho věcí nedokážeme zákonem o veřejných zakázkách regulovat

Novela zákona o veřejných zakázkách byla schválena letos - nezdá se vám legisvakanční lhůta moc krátká?

To je zajímavá otázka. Kdyby sněmovna zákon schválila v původní plánu, tak by ta legisvakanční lhůta byla asi dostatečně dlouhá. Původní plán byl takový, že to bude schválené už v září a že to bude účinné od 1. ledna. První čtení sice proběhlo už před prázdninami, ale pak vlastně trvalo celý podzim než se uskutečnilo druhé a třetí čtení. To mělo proběhnout na první schůzi v září.

Kdyby to dopadlo tak, jak byl předpoklad, tak si myslím, že tři měsíce by byly naprosto dostatečné. Během prázdnin se bohužel nestačilo všechno projednat se všemi parlamentními kluby a se všemi partnery. Naopak se během prázdnin objevilo spoustu nových věcí. A nemyslím jen od Poslanecké sněmovny, ale i od široké veřejnosti. Nabrali jsme tak skoro tři měsíce skluz. Poté samozřejmě byla ta debata o tom, jestli má účinnost nastat 1. ledna s novým rozpočtem, to by legisvakanční lhůta byla asi tak 14 dní. Ale nakonec se nepovedlo ani to, protože se návrh vracel ze Senátu a Sněmovna ho schválila na konci ledna.

Musím říct, že když jsme navrhovali účinnost od dubna, tak jsme ji navrhovali právě až od dubna, aby aspoň nějaká legisvakance byla. Aby novela nevstoupila v účinnost například vyhlášením, což jsme nepovažovali za zrovna šťastné.

To zpožďování je i důvodem, proč nastaly takové problémy s vyhláškami?

Určitě to s tím také souvisí. Sněmovní a senátní verze byly poměrně velmi odlišné. Některé vyhlášky jsme tedy nepsali do doby, než jsme věděli, která z verzí bude schválená. Třeba vyhláška o ekonomickém odůvodňování by vypadala úplně jinak, pokud by to byla senátní verze. A nechtěli jsme to ani posílat do připomínek, protože bychom to museli stejně znova stáhnout a opakovat. To je jedna z věcí, která s tím souvisí, ale druhá věc je ta, že i ty vyhlášky, byť vypadají na první pohled velmi jednoduše, tak i k nim je spousta připomínek, které se musí relevantně vypořádat. Prostě to chvíli trvá.

Máte teď, na začátku dubna, kdy rozhovor vzniká, už nějaký harmonogram, kdy by mohly být?

Elektronická vyhláška už je zpracovaná, vypořádaná a odešla už na Legislativní radu vlády. Lhůta pro připomínky u dalších vyhlášek už skončila. Doufám, že pokud se na té legislativní radě nestane něco neočekávaného, tak bychom všechny vyhlášky měli mít do konce měsíce plus minus hotové. Samozřejmě to těžko odhadnu na den. Účinné budou pravděpodobně dnem vyhlášení. Do té doby se budeme zadavatelům snažit všemožně pomoct na úrovni metodiky. Vysvětlovat jim, jakou máme představu, co je v návrzích vyhlášek napsané, aby měli představu a mohli se něčeho držet.

Takže probíhají nějaká školení zadavatelů, nebo se na vás přímo obracejí a ptají se na konkrétní věci?

Jde o kombinaci obojího. My s každou novelou děláme poměrně velké množství různých akcí, ať už organizovaných naším ministerstvem, nebo našimi partnery, jako je například Svaz měst a obcí nebo Hospodářská komora. Objíždíme různé konference, které se zabývají novinkami v právním řádu nebo samotným tématem veřejných zakázek. Snažíme se tam prezentovat, co je nové, projít změny, upozornit na nějaká úskalí. Ale obrací se na nás i samotní zadavatelé, administrátoři, ale i dodavatelé s dotazy. Obrací se celý rok. Je jedno, jestli je nějaká novela, nebo ne. Ale samozřejmě, když je nějaká změna, tak jde o enormní nárůst v počtu dotazů.

Otázky se samozřejmě opakují. Když se objeví nějaké téma, které se opakuje pořád dokola, zvažujeme, jestli nevydat nějaké ucelené písemné stanovisko. Myslím, že k vyhláškám hned, jak se uvidí, co za připomínky došlo, a budeme vědět plus minus, jaký je od nás výstup směrem k legislativní radě, sdělíme základní povinnosti zadavatelům prostřednictvím našeho webu a budeme je informovat o tom, jak se to bude vyvíjet.

Jaké máte zatím ohlasy na novelu?

Jsou různorodé, co se týká detailů. Stanoviska k určitým ustanovením se třeba diametrálně liší, pokud se bavíte s dodavateli, se zadavateli. Ale i na úrovni zadavatelů, pokud se bavíte se starosty malých obcí, které nemají aparát a nikdy těch zakázek moc nedělali, tak se jejich reakce liší od reakcí velkých úřadů, pro které spousta věcí nepředstavuje takový problém jako pro ty malé.

Obecně je v oboru cítit velká obava, jak to bude dál vypadat. Druhou věcí je, že mnoho ze subjektů, kterých se úprava týká, novelu ještě ani pořádně nečetlo. Je vidět, že informační manko na jejich straně je poměrně velké na to, že se o novelizaci rok diskutuje a píše se o ní v novinách. Často se setkávám s dotazy, které byly platné tak před šesti měsíci. Občas dostávám otázku, jestli tam máme rušení zakázky při třech nabídkách a podobné věci, které, ano, byly v návrhu, ale šest měsíců už tam nejsou. (Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo informační brožuru s přehledem novinek, které novela přináší. Dostupná je i v elektronické podobě na jeho webu - pozn. red.)

A čím myslíte, že to je - tím, že ti lidé jsou nepozorní?

Nepozorní myslím ne. Je to dáno tím, že toho ti dotyční mají hodně. Pokud se třeba bavíme o samosprávě, tak nejsou zakázky jediná věc, o kterou se musí pan starosta starat. U těchto subjektů je to myslím tím, že ony až do poslední chvíle moc nesledují průběh debaty. Vědí, že nemá smysl učit se nějakou úpravu, která se ještě dvakrát třikrát změní. Čekají až na finální text a pak ho začínají studovat.

A také je to o tom, že napřed novelu nastudují úředníci, případně advokáti, administrátoři a k nim se to dostane až s praktickým použitím. Což způsobí, že až při prvním problému nebo při první zakázce, kterou budou vypisovat, si třeba uvědomí něco, o čem se už debatuje pár měsíců, ale k jejich pozornosti to ještě nedošlo. To jsou věci, které by se v ideálním případě daly odstranit tím, že by všichni měli spoustu času si to nastudovat. Ale tenhle ideální stav často není. A tím, jak my máme času mezi jednotlivými kroky málo, tak často i ty regulované subjekty vystavujeme přesně tomuto - prostě nemají luxus šesti měsíců se na něco připravovat. Na druhou stranu víme, že i když jsme v některých méně důležitých věcech dali zadavatelům možnost šest měsíců se připravovat, tak to dopadlo úplně stejně - všichni to začali řešit 14 dní před účinností s tím, že mají jiné starosti. Ono je to takové dvousečné.

U novely bývá často kritizováno, že dochází k nárůstu administrativy pro zadavatele. Jak se na to tváříte?

Na tuto otázku odpovídáme docela často a vždycky stejně. Možná jako jedni z mála jsme si už od začátku uvědomovali riziko, když se objevil nějaký ať už politický, nebo nějakou jinou skupinou definovaný zájem o nové pravidlo. Vždycky jsme se snažili nová pravidla v legislativním procesu ohodnotit nejen z hlediska přínosu, ale i z hlediska toho, jaká mají negativa. Teď se bude v praxi ukazovat, která z těch pravidel jsou administrativně náročná. Některá administrativu zvýší, ale to jde ruku v ruce s tím samotným pravidlem. Pokud stát, Poslanecká sněmovna nebo jakýkoliv subjekt souhlasí s tím, že je třeba zvýšit transparentnost a například zavést nějaký nový protokol, tak tím automaticky říká, že ho musí někdo napsat, uveřejnit, dát čas se k němu vyjádřit. To s sebou nese náklady, které jsou způsobeny časem a prací na novém dokumentu, který ale zvýší transparentnost. Je to o kompromisu mezi přidanou hodnotou těch zveřejněných informací a negativem ztráty času a peněz, které způsobí ta administrativa.

Při přijímání novely také média hodně řešila rozkrývání vlastnických struktur. Znění, které se podařilo prosadit, je podle vás dostatečné, nebo by to mělo jít ještě dál?

Můžu jen zopakovat náš dlouhodobý názor, že zákon o veřejných zakázkách je procesní norma, která má upravovat, jakým způsobem má zadavatel vybrat nejvhodnějšího dodavatele, ale nemá a nikdy doteď neupravovala, co a od koho má ten zadavatel koupit. Je to trochu o filozofii úpravy, kterou jsme se snažili měnit. Ministerstvo pro místní rozvoj pořád zastává názor, že rozkrývání vlastnické struktury je věc, která by měla být řešena obecně, a ne jenom v zakázkách, protože pokud se shodneme na tom, že stát má vědět, kdo je vlastníkem a adresátem peněz, které stát zaplatí, tak se nebavíme jen o zakázkách. Bavíme se o dotacích, o nájmech obecních nemovitostí, prostorů...

Takže pokud už to upravovat, tak v samostatném zákoně...

My podporujeme současnou aktivitu Ministerstva spravedlnosti, které už poslalo do připomínkového řízení zákon o nových povinnostech pro právnické osoby. Také jsme deklarovali součinnost v této věci, a že to rádi provážeme s úpravou veřejných zakázek, ale znova opakuji, že si myslím, že se to netýká jenom zakázek.

Zasloužilo by si to obecnou normu. I se sankcemi a s mechanismem vymáhání povinností. Jakmile tato obecná norma bude, provázat ji do zakázek už nebude tak těžké. Těžké je podmínit zakázky, které primárně sledují kvalitu a cenu, vlastnostmi subjektu v pátém koleni vlastnictví. Nehledě na to, že návrhy, které tu byly na stole, byly reálně neproveditelné v praxi. Protože třeba starostové by nebyli schopni zkontrolovat, jestli dokumenty, které někdo poslal, jsou pravdivé, nebo ne. To by reálně způsobilo pouze tu administrativní zátěž a přidaná hodnota by byla poměrně malá.

Které z pozitivních změn v nové úpravě považujete za nejzásadnější?

Pozitivní změny se dají rozdělit na dvě části. Jednak na ty, které pomohou zadavatelům, a jednak na ty, které pomáhají dodavatelům a širší veřejnosti. V první skupině jsou to věci, které se týkají řízení a možnosti specifikace toho, co zadavatel chce, nastavení hodnocení atd.

Snažili jsme se zadavatelům poskytnout nástroje, aby mohly hodnocení přizpůsobit zakázce a podobně. Ne, že by předtím nemohli, ale snažili jsme se to víc explicitně vložit do zákona, aby je to navádělo k tomu, že se nemají řídit jen pořizovací cenou, ale mají hodnotit i jiné aspekty, které s tím souvisí. Poměrně významné budou nové povinnosti ohledně zakázek na stavební práce, kde se budeme snažit donutit zadavatele, aby stavební práce zadávali na základě podrobnějšího projektu.

Asi stráví více času přípravou, ale jednodušší by to pro ně mělo být v tom, že zakázka bude konkrétněji a podrobněji zadaná, což by mělo umožnit daleko lepší kontrolu a také by nemělo docházet k takovým těm diskusím "kdo může za ty vícepráce, jestli obecný projekt, nebo nedbalost na straně dodavatele, který něco pochopil jinak, než si zadavatel myslel", což často vyvolávalo nedorozumění. Zadávací dokumentace na stavbu bude podrobnější. Dodavatelé budou moci nabídky nadceňovat přesněji. Nebude se tolik diskutovat o tom, jestli toto obecné zadání splňuje toto konkrétní řešení a obráceně.

A pokud jde o druhou skupinu přínosů?

Novelizace výrazným způsobem zvyšuje množství povinných informací, které zadavatelé musí o zakázkách uveřejňovat. Zvýší se náklady na čas a administrativu, ale zároveň to donutí zadavatele uveřejňovat věci, které by už nyní měli vědět a být schopni odůvodnit, ale uveřejňovat je nemuseli. Budou muset uveřejňovat smlouvu, cenu, odůvodnění nastavení kvalifikace, odůvodnění nastavení technických parametrů.

Pro dodavatele jsou všechny tyto informace podstatné - budou mít představu o tom, proč se třeba nějaký technický požadavek objevil v zadávací dokumentaci. Budou se moci bránit proti nesprávně nebo nepřiměřeně nastaveným požadavkům. My, z hlediska regulace, čekáme, co po pár měsících půjde vyčíst ze smluv a konečných cen.

Pro nás není nejpodstatnější, za kolik nějaký zadavatel něco koupil, ale to, že když se podíváme na dlouhodobou statistiku zadavatele, tak zjistíme, zda se mu hlásí málo, nebo hodně dodavatelů do jeho tendrů, jak se mu dělí smlouvy, s kolika dodavateli, jestli se mu dodavatelé opakují, jestli používá krátkodobé, nebo dlouhodobé smlouvy, jestli odpovídá předpokládaná hodnota, vysoutěžená cena a ta konečná cena - to pro nás budou daleko zajímavější informace než informace o jedné konkrétní zakázce.

Při přezkoumávání jedné kauzy se totiž stávalo, že byla v pořádku, ale kdyby se na to člověk podíval s nějakým odstupem, tak by zjistil, že podobných zakázek udělal zadavatel víc a že je pořád opakuje... Ve chvíli, kdy bude mít povinnost všechny tyto informace zveřejňovat, bude se hůře bránit a dohledu se zas bude lépe argumentovat na základě té statistiky. Slibujeme si od toho, že na případy dělení bude daleko lépe vidět a bude je moci úřad postihovat. Stejně tak, když se vysoutěžená a konečná cena budou lišit o víc jak 20 %, tak to automaticky zavdává příčinu pro dotaz, jak je to možné, že jsou tam neoprávněné vícepráce, že tam je neoprávněně uzavřený dodatek. A bude to z toho vidět.

Doteď se o té změně třeba ani nikdo nedozvěděl, pokud ji někdo u toho jednoho řízení nenapadl. To jsou věci, které jsou v zákoně novinkou a budou se ještě vyvíjet. Budeme muset počkat na statistiky. První smlouvy se podle toho zákona začnou uzavírat tak o prázdninách. Na začátku dubna podle něj nikdo nic nevypíše. Potom budeme mít první uveřejněné smlouvy a ceny. I když je pravda, že kvůli změně limitu u zakázek malého rozsahu toho bude hodně.

Mrzí vás u něčeho, že to z původních návrhů vypadlo?

Na celém procesu mě nejvíc mrzí, že argument, který jsme se vždycky snažili prosazovat, nebyl brán úplně vážně. A to je právě míra těch změn a toho - nechci říkat - neodůvodněného očekávání, co ta změna způsobí a napraví. Spoustu problémů, které v zakázkách vnímáme, nejsou problémy veřejných zakázek, jsou to věci, které jsou způsobeny nějakou jinou nefunkční úpravou nebo nesplněním nějaké jiné povinnosti.

My většinou v procesech veřejných zakázek objevujeme mnoho věcí, které nedokážeme tím zákonem zregulovat, ale v našem řízení se ta chyba zhmotní a pak se projeví třeba u uzavření smlouvy, o které hned první den někdo řekne, že je předražená. Ze strany připomínkových míst mě trošku mrzí, že nebyla snaha a vůle bavit se i o těch okolních právních normách, které upravují začátek a konec investičního procesu.

Tato novela nebyla určitě poslední. Už teď se hovoří o povinnostech, které budou v souvislosti s evropským právem - máte už nějaký harmonogram, co se dál bude přijímat?

Náš názor na tohle je kontinuálně pořád stejný, my bychom rádi, aby se zakázkový zákon neměnil tak často jako dosud. Z našich zkušeností vyplývá, že každá změna vyvolává obrovskou chybovost. Když si teď odmyslíme úmyslné zneužívání, tak vyvolává minimálně obrovskou chybovost.

Lidé úpravu neznají a nové instituty používají špatně. Tím pádem dělají chyby v zakázkách a odráží se to do všeho dalšího. My bychom opravdu rádi, aby se současný stav zakonzervoval a aby byl čas na to vyhodnotit, co se po této novelizaci stane. Jaký způsobem zadavatelé a dodavatelé zareagují a jaké se začnou objevovat nové fenomény, ať už kladné, nebo záporné. A na ně pak nějakým způsobem opět reagovat.

Zase nějakou větší novelou?

Může nastat situace - nedokážu to vyloučit - že objevíme nebo praxe objeví nějakou úplně jasnou chybu, kterou si dosud nikdo neuvědomil, tak ji budeme muset opravit, to je jasné. Ale vůbec bych nechtěl, aby se už teď uvažovalo o tom, že to zase budeme koncepčně měnit. Musíme opravdu počkat, jaké budou aplikační důsledky té změny, kterou máme. Jestli se ty instituty vůbec osvědčí, jestli se opravdu ta situace zlepší... Protože jestli ne a jenom to přinese administrativní zátěž, tak bychom to měli vyhodnotit, a to na základě reálných údajů. Jediná věc, kterou nemůžeme ovlivnit a kterou jste zmínil, je legislativní vývoj na evropské úrovni. V současné chvíli se v Evropě diskutují nové zadávací směrnice, probíhá tam poměrně ostrá debata, v některých otázkách velmi podobná té, kterou jsme tady měli minulý rok, ale v některých momentech třeba diametrálně odlišná. Musíme počkat, jak dopadne schvalovací proces, protože původní návrh se už kompletně změnil. A pak bude mít Česká republika nějakou lhůtu na transpozici. A od lhůty na transpozici se bude muset napočítat legislativní proces zpětně a vytvořit harmonogram. Doufejme, že se to nějakým způsobem podaří skloubit. Protože v těch posledních dvou třech letech jsme to častokrát bohužel měli tak, že jsme dokončili jednu národní změnu vyvolanou poptávkou na úrovni členského státu a najednou jsme měli ještě zpracovávat nějakou evropskou novelizaci, což by se v ideálním případě samozřejmě dělalo dohromady, aby se to právě neměnilo tak často. Doufám, že pokud se vůbec budeme bavit o nějaké další plánované novelizaci, tak že to bude ta v souvislosti s novými směrnicemi na evropské úrovni, které tak jako tak budeme muset zapracovat. Podle mě bychom nyní měli vyhodnocovat stav, sbírat případné náměty atd. A tyto informace srovnat s tím, jestli to je, nebo není v souladu s evropskou legislativou a pak připravit transpozici nových legislativních úprav, které budou schváleny. Myslím, že to prostě nebude dobře, když se to udělá jinak.

 

Foto: Archiv Ministerstva pro místní rozvoj