S účinností od 1. ledna 2004 nahrazuje evropský zatykač dosavadní extradiční řízení přímým a neformálním předáváním osob stíhaných pro spáchání trestných činů mezi justičními orgány členských států EU.

Konkrétní povinnosti členských států vyplývají z rámcového rozhodnutí Rady č. 2002/584 JVV o evropském zatýkacím rozkazu a předávání mezi jednotlivými členskými státy ze 13. června 2002, jímž je evropský zatykač definován jako rozhodnutí vydané justičním orgánem členského státu s cílem zatknout a předat požadovanou osobu jiným členským státům za účelem trestního stíhání nebo výkonu nepodmíněného trestu odnětí svobody.

Jak patrno už ze samotného názvu rámcového rozhodnutí Rady EU, evropský zatykač upouští mezi členskými státy EU od praxe "vydávání" k trestnímu stíhání, již nahrazuje praxí "předávání". Znamená to, že členské státy na základě vzájemného uznávání soudních rozhodnutí jsou povinny bez dalšího uznat zatykač vydaný v jiném členském státě. V teoretické rovině se tak mezi členskými státy EU oslabuje výhrada suverenity členských států trestat a soudit trestné činy spáchané na území suveréna, tedy uvnitř hranic státu. Takovým suverénem byl tradičně stát.

Evropská unie není dosud nadána suverenitou ani v mezinárodním, ani ve vnitřním smyslu. Suverenitou v obojím smyslu jsou zatím nadána toliko Evropská společenství, a to jen v okruhu pravomocí výslovně předaných členskými státy na jejich orgány.

Mezi takovými pravomocemi se ovšem pravomoc trestat nevyskytuje, a tak otázky trestního práva stojí dlouhá léta mimo diskuzi v rámci evropské integrace, zvláště když evropské právo bylo pojímáno jako soubor právních předpisů k ochraně výlučně ekonomicky motivovaných svobod: volného pohybu zboží, služeb, pracovníků, kapitálu a plateb.

Zavedení evropského zatykače je tedy posunem nejen v oblasti práva trestního a práva mezinárodního, nýbrž i práva evropského. Staví totiž do popředí otázku dalšího rozšíření pravomocí, tentokrát pravomocí unijních.

Ty jsou v případě evropského zatykače odvozeny od právní formy, jíž byl tento instrument zaveden, čili od příslušného rámcového rozhodnutí. Rámcová rozhodnutí přijímá Rada EU podle čl. 34 písm. c) Smlouvy o EU jednomyslně za účelem sbližování zákonů a jiných předpisů členských států.

Je potom na členských státech, jakou formu implementace rámcových rozhodnutí do svých právních řádů zvolí. Rámcová rozhodnutí, jakožto akty třetího pilíře EU, jsou stejně jako směrnice, tedy akty prvního pilíře EU, určena členským státům a stejně jako směrnice zavazují členské státy co do výsledku, jehož má být dosaženo. Na rozdíl od směrnic nejsou ovšem rámcová rozhodnutí akty nadnárodními, nýbrž mezivládními.

Nelze z nich tedy, například na rozdíl od směrnic či nařízení, vynucovat přímý účinek, kupříkladu formou občanskoprávní odpovědnosti. Evropský soudní dvůr může podle čl. 35 Smlouvy o EU, odst. 1 rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se platnosti a výkladu rámcových rozhodnutí.

Evropský soudní dvůr může rovněž podle čl. 35 Smlouvy o EU, odst. 6 přezkoumat právnost rámcových rozhodnutí na základě žalob podaných členskými státy nebo Komisí pro nepříslušnost, porušení podstatných procedurálních náležitostí, porušení Smlouvy o EU nebo právní normy vydané k jejímu provedení anebo pro zneužití pravomoci.

Posílení "unijních" pravomocí má ovšem i své odpůrce. Výhrady směřují, stručně řečeno, do dvou oblastí. První se týká pochybností o postavení tzv. "unijního práva". Na rozdíl od práva "komunitárního", které je produktem pravomocí odevzdaných členskými státy na Evropská společenství, nadaná právní subjektivitou, nemá unijní právo dosud v podobné právní subjektivitě EU oporu. Situaci by mohla změnit tolik diskutovaná Evropská ústavní smlouva. Druhým, daleko vážnějším protiargumentem jsou pochybnosti o slučitelnosti evropského zatykače s dodržováním základních lidských práv.

Jestliže orgán členského státu podle "předávacího" řízení na základě evropského zatykače nemůže, na rozdíl od vydávacího řízení, odepřít předání, má-li pochybnost o tom, zda byla v trestním řízení dodržena veškerá základní práva, pak tu mohou vzniknout určité rozpaky.

Je totiž nejednoznačné, zda rámcové rozhodnutí č. 2002/584 JVV umožňuje odepřít předat k trestnímu stíhání do jiného členského státu osobu v pochybnostech, že zatykač byl vydán za účelem diskriminace podle pohlaví, rasy, náboženství, etnického původu, národnosti, jazyka, politického přesvědčení nebo sexuální orientace, což byly vše důvody, kde tradiční vydávací řízení umožňovalo vydání odmítnout.

Při posuzování uvedeného argumentu je však třeba mít na paměti, že současné evropské právo, na rozdíl do stavu ještě před více než deseti lety, zná jisté mechanismy ochrany lidských práv a jejich záruk. Nejde jen o Evropskou chartu lidských práv, která ovšem dosud nenabyla všeobecné právní závaznosti, ale především o mezinárodní smlouvy, jimiž jsou založena sama evropská integrační uskupení.

Je to předně čl. 6 Smlouvy o Evropské unii, který deklaruje, že EU je založena mimo jiné na zásadě respektování lidských práv a základních svobod, a v rovině "komunitárního", nadnárodního práva čl. 13 Smlouvy o založení Evropského společenství, který směřuje proti diskriminaci z důvodů pohlaví, rasy, etnické příslušnosti, víry nebo světového názoru, invalidity, věku nebo sexuální orientace.

Ostatně i z rozhodnutí Evropského soudního dvora jsou známé případy, kdy tento nejvyšší orgán výkladu a aplikace evropského práva rozhodl i proti členským státům pro porušení některých z uvedených základních práv a svobod. Vcelku je ovšem velmi těžko představitelné, že by kterýkoliv členský stát vydával zatykač za účelem diskriminace nebo dokonce perzekuce z jakéhokoliv uvedeného důvodu. I kdyby se tak stalo, má evropské právo dostatek nástrojů, jak takový stát přivést k dodržování základních práv až po pozastavení hlasovacích práv v Radě EU.

Rámcové rozhodnutí o evropském zatykači ovšem ve svém článku 1 odst. 3 stanoví: "že evropský zatykač nesmí působit na změny závazků vyplývajících z čl. 6 Smlouvy o EU, pokud jde o dodržování základních práv a právních principů."

Toto ustanovení může být vykládáno i tak, že by orgán členského státu mohl odepřít předání do jiného členského státu, pokud by hrozilo ohrožení základních práv předávaného.

Na podporu takového pojetí svědčí i preambule rámcového rozhodnutí, podle níž nelze členským státům bránit v uplatňování jejich ústavních práv vztahujících se k právu na spravedlivý proces, ke svobodě sdružování, ke svobodě tisku a ke svobodě projevu. Preambule navíc výslovně deklaruje, že nelze předat osobu do jiného členského státu, pokud by hrozilo, že bude vystavena trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému zacházení, přestože sám text rámcového rozhodnutí výslovně neobsahuje výjimku z předávání osob v takových případech.

Z uvedeného vyplývá, že rámcové rozhodnutí implicite obsahuje možnost členského státu nepředat osobu k trestnímu stíhání do jiného členského státu, hrozí-li riziko porušování základních práv a svobod. Protože rámcové rozhodnutí zavazuje každý členský stát co do cíle, jehož má být dosaženo, může si každý členský stát upravit podrobnosti ve vlastním právním předpisu. Kupříkladu britská implementace ukládá, aby soudce v každém případě posoudil, zda není rozpor ze zákonem o lidských právech z roku 1998.

Výklad čl. 1. odst. 3 rámcového rozhodnutí umožňuje, aby se otázka lidských práv stala součástí předávacích postupů. Na druhé straně kontrolní mechanismy komunitárních soudů vůči dodržování základních lidských práv jsou stále omezené. Jedinou cestou v podobných případech se jeví uplatnit porušení Smlouvy o EU, čl. 6 před Evropským soudním dvorem. Ten může podle čl. 35 Smlouvy o EU i podle své dřívější judikatury (např. Foto-Frost) přezkoumat právnost rámcových rozhodnutí na základě žalob podaných členskými státy nebo Komisí pro porušení Smlouvy o EU, tedy i jejího čl. 6.

Evropský zatykač představuje nepochybně nový kvalitativní krok při vytváření evropského prostoru svobody, bezpečnosti a práva v rámci tzv. třetího pilíře EU. Vzájemné uznávání soudních rozhodnutí v trestních věcech vede k posilování evropské spolupráce ve věcech justičních a trestních, i když otevírá mnoho nových otázek.

Otázka, jak zajistit ochranu lidských práv v takovém procesu, je jednou z nejdůležitějších. Pokud neexistuje jasně vynutitelné instrumentarium lidských práv na úrovni celé EU, jak to předpokládá návrh ústavní smlouvy pro Evropu, pak se pochybnosti v uvedeném směru nepodaří úplně vyvrátit. Členské státy budou muset spoléhat na to, že všichni členové EU jsou vázáni obecnou povinností dodržovat základní lidská práva, což je do přijetí Evropské ústavy spíše presumpce, než právně zajištěná skutečnost.


PF UK, Praha
Související