Zakotvení pasivního volebního práva ve volbách na území ČR

Uvedená triáda je garantována též v čl. 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.¹⁾ Toto ustanovení je vymahatelné i jednotlivcem, ovšem nedopadá na všechny volené sbory, ale pouze na ty, které jsou nadány pravomocí originární právotvorby (mezi takové sbory se ovšem počítá i Evropský parlament).

Podle novější judikatury Evropského soudu pro lidská práva spadá pod toto ustanovení i právo volit a být volen. Z omezení kladených na kandidáty považuje rozhodovací praxe soudu za přípustné omezení tkvějící v požadavku na složení kauce i předložení stanoveného množství podpisů podporujících kandidaturu.

Rovněž v podmínkách volitelnosti setrval soud na tom, že státy mají na tomto poli poměrně volné ruce. Postupně tak shledal přípustným zákaz kandidatury některých úředníků, příslušníků policie, ozbrojených sil a tajných služeb či osob spjatých s komunistickým režimem, za přípustnou podmínku volitelnosti také shledal znalost úředního jazyka.²⁾

Ústava v čl. 19 odst. 1 stanoví jako podmínku volitelnosti do Poslanecké sněmovny státní občanství České republiky, právo volit a věk 21 let. Do Senátu pak může být v souladu s čl. 19 odst. 2 Ústavy zvolen každý občan České republiky, který má právo volit a dosáhl věku 40 let. Vzhledem k tomu, že podle čl. 26 Ústavy poslanci a senátoři vykonávají svůj mandát osobně v souladu se svým slibem (tedy podle nejlepšího vědomí a svědomí) a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy, tak zvolený zástupce již nemůže být stranou, za kterou byl zvolen, mandátu nikterak zbaven. V tomto ohledu tak je zvolená osoba na politické straně nezávislá. Jako nepřípustnou tak je třeba hodnotit praxi, podle níž kandidát před volbami (totéž ovšem pochopitelně platí i po volbách pro toho, kdo již byl zvolen) podepisuje úpis, v němž se pod hrozbou peněžité sankce zavazuje striktně držet stranické linie. Další podmínky výkonu volebního práva jsou ponechány k úpravě zákonem.

Zákon o volbách do Parlamentu České republiky³⁾ v § 25 stanoví, že poslancem Poslanecké sněmovny může být zvolen každý volič, který alespoň ve druhý den voleb dosáhl věku nejméně 21 let a není u něho ve dnech voleb překážka ve výkonu volebního práva podle § 2 písm. b) tohoto zákona. Senátorem může podle § 57 zákona o volbách do Parlamentu zvolen každý volič, který alespoň ve druhý den voleb dosáhl věku nejméně 40 let a není u něho ve dnech voleb překážka ve výkonu volebního práva shodná jako v případě poslance. Zákonná úprava tak opakuje věkovou hranici vyplývající přímo z Ústavy (jinak ani nemůže) a navazuje ji na druhý den voleb (v případě senátních voleb na druhý den prvního kola). Přestože jsou volby do Senátu silně personalizovány a vystavěny na zásadě sepětí senátora a obvodu, v němž byl zvolen, není trvalý pobyt na území volebního obvodu stanoven jako podmínka volitelnosti.⁴⁾

Překážkou ve výkonu volebního práva ve smyslu § 2 písm. b) zákona o volbách do Parlamentu je zbavení způsobilosti k právním úkonům podle § 10 občanského zákoníku. Vzhledem k tomu, že zákon hovoří výslovně pouze o zbavení, nikoliv o omezení, nelze připustit rozšiřující výklad (volební právo je politickým právem par excellence, a proto je třeba jej vykládat ve smyslu interpretační klauzule obsažené v čl. 22 Listiny základních práv a svobod, tedy vstřícně k právu volit a být volen).⁵⁾ Osoby omezené ve způsobilosti k právním úkonům tak smějí kandidovat, nabýt mandát a vykonávat jej.⁶⁾

Poslancem Evropského parlamentu může být na území České republiky podle § 6 zákona o volbách do Evropského parlamentu⁷⁾ zvolen každý občan České republiky a každý občan jiného členského státu Evropské unie, který je na území České republiky nejpozději druhý den voleb po dobu nejméně 45 dnů veden v evidenci obyvatel, alespoň druhý den voleb dosáhl věku 21 let, není zbaven způsobilosti k právním úkonům, a jde-li o občana jiného členského státu, není v členském státě, jehož je státním občanem, zbaven práva být volen do Evropského parlamentu.

Jde-li o občana jiného členského státu, který je zároveň občanem více členských států, nesmí být zbaven práva být volen do Evropského parlamentu ani v jednom z nich. Vedle toho je třeba dodržet pravidlo, že každý tyto podmínky splňující občan může kandidovat v týchž volbách do Evropského parlamentu pouze jednou.

Právo kandidovat do voleného tělesa je přiznáno občanům Evropské unie také ve volbách do zastupitelstev obcí. Podmínka trvalého pobytu je ovšem zmírněna oproti volbám do Evropského parlamentu tím, že ji postačí splnit k prvnímu dni voleb. Kandidát musí mít trvalý pobyt evidován v obci⁸⁾ či městské části (obvodě), do jejíhož zastupitelstva kandiduje.⁹⁾ Věková hranice je stanovena na 18 let, konají-li se volby ve dvou dnech, postačí tento věk dovršit v druhý den voleb. Vedle tradiční překážky volitelnosti spočívající ve zbavení způsobilosti k právním úkonům stanoví zákon o volbách do zastupitelstev obcí¹⁰⁾ v § 4 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 5 odst. 1 také zákonem stanovené omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody. Z dikce tohoto ustanovení plyne, že je lhostejné, kdy trest odnětí svobody vyprší. Kandidátem tedy nemůže být např. ten, jemuž výkon nepodmíněného trestu odnětí svobody vyprší několik dní po volbách, takže by mohl svoji pozici bezproblémově zastávat prakticky po celé funkční období. Výkon vazby naopak překážkou ve výkonu práva být volen není. Lze ovšem předpokládat, že politické strany nebudou mít zájem na tom, aby na jejich kandidátní listině osoby ve výkonu vazby figurovaly.

Pasivní volební právo občanů Evropské unie, kteří nejsou zároveň občany České republiky, však naráží na dvě související restrikce, které zcela určitě budou hrát roli již při samotné úvaze politické strany, koho do volebního klání vyšle. Jakkoliv je totiž pasivní volební právo po splnění dalších podmínek přiznáno v případě komunálních voleb všem občanům Evropské unie, pozici starosty či místostarosty může podle § 103 odst. 2 zákona o obcích¹¹⁾ zastávat pouze státní občan České republiky. Lze tak vyslovit hypotézu, že již jen tato zákonná restrikce povede politické subjekty na lokální úrovni pouze k omezenému využívání kandidatury cizinců. Volební strana podávající kandidátní listinu složenou pouze ze samých cizozemců by totiž již předem byla odsouzena k tomu, že by nemohla obsadit (ani v případě výrazného volebního zisku či vítězství) pozice klíčové pro vedení obce. Ještě přísněji pak zní zákonný požadavek na státní občanství v případě hlavního města Prahy, kde vedle primátora a jeho náměstků musejí být občany České republiky i všichni ostatní členové rady. Toto pravidlo je zakotveno v § 69 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.¹²⁾ Příslušná ustanovení uvedených zákonů považují někteří autoři za rozporná s ústavním pořádkem.¹³⁾

Bariéru politické participaci cizinců pak staví i to, že členy politické strany mohou být rovněž pouze státní občané České republiky (§ 2 odst. 3 zákona o politických stranách).¹⁴⁾ Také v čl. 20 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je právo zakládat politické strany (a hnutí) a sdružovat se v nich garantováno pouze občanům. Tato okolnost ovšem opět znamená jediné - ačkoliv je formálně některým cizincům právo kandidovat do některých orgánů přiznáno, fakticky jsou v možnostech jeho plného využití diskvalifikováni. Členství v politické straně, vázané na státní občanství, je totiž v mnoha případech politickou stranou kladeno jako požadavek na kandidáta.

Naopak ve volbách do zastupitelstev krajů nemají cizinci právo být voleni - s výjimkou hlavního města Prahy, která je obcí i krajem zároveň. V krajských volbách mohou být voleny osoby se státním občanstvím České republiky, ve věku nejméně 18 let nejpozději druhý den voleb a mající trvalý pobyt v obci, která náleží do územního obvodu daného kraje.

Překážky volitelnosti upravuje zákon o volbách do zastupitelstev krajů¹⁵⁾ podobně jako zákon o volbách do zastupitelstev obcí. Mezi takové překážky se tedy řadí zákonem stanovené omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody a zbavení způsobilosti k právním úkonům.

Z předchozího textu vyplývá, že je třeba činit rozdíly mezi překážkami ve výkonu práva být volen a tímto právem samotným. Zatímco právo být volen je nezadatelné, nezrušitelné, nezcizitelné a nepromlčitelné, překážky jeho výkonu vycházejí z toho, že daná osoba je sice stále nositelem uvedeného práva, avšak ze zákonem předvídaných a taxativně vymezených důvodů jej nemůže aktuálně vykonávat. Celkově pak lze konstatovat, že překážky volitelnosti nejsou upraveny nijak široce a vzhledem ke konstatované judikatuře Evropského soudu pro lidská práva jsou tak konformní s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.

V dalším sledu je nutné od předchozího odlišovat také neslučitelnost funkcí. Skutečnost, že kandidát usiluje o zisk mandátu, jehož výkon není kompatibilní s jeho stávajícím postavením či funkcí, ještě nezabraňuje kandidatuře samotné. Funkce, které nelze vykonávat současně, jsou stanoveny jak na úrovni ústavní (čl. 22 odst. 1, čl. 82 odst. 3 Ústavy), tak na úrovni volebních i jiných zákonů (např. § 81 odst. 8 zákona o hlavním městě Praze). Zákon o volbách do zastupitelstev obcí i zákon o volbách do zastupitelstev krajů ovšem působí trochu matoucím dojmem, jelikož (v obou případech) v § 5 upravují pod názvem "Právo být volen" jak pasivní volební právo (odst. 1), tak právě i neslučitelnost funkcí (odst. 2 a 3). Také institut neslučitelnosti funkcí může mít vliv na to, které osoby politické strany vyšlou do volebního klání.

Poukažme např. na možná částečně paradoxní případy kandidatury poslanců do Senátu, ačkoliv je členství v obou komorách vyloučeno. Strany tento postup mohou volit z toho důvodu, že poslanci již dosáhli určité všeobecné či lokální známosti (eventuálně dokonce popularity), která se může v personalizovaném hlasování stát výhodou. V případě volebního úspěchu nastoupí na uvolněné poslanecké místo náhradník, takže politická strana neriskuje oslabení své pozice v dolní komoře (v případě opačné kandidatury by tomu tak nebylo).

Základní kontury vymezení pasivního volebního práva jsou ve všech demokratických zemích velmi podobné, totéž lze - byť již s většími výhradami - říci také o zakotvení překážek výkonu práva být volen i o neslučitelnosti funkcí.

Např. Ústava Slovenské republiky (čl. 74 odst. 2) jako podmínku volitelnosti do Národní rady zná i trvalý pobyt na území republiky. Vedle institutu neslučitelnosti funkcí je upraven i tzv. klouzavý mandát - poslanci jmenovanému členem vlády jeho poslanecký mandát nezaniká, ale po dobu členství ve vládě se neuplatňuje. Ústava Polské republiky stanoví jako podmínku volitelnosti do horní komory věk třicet let a také neslučitelnost funkcí je pojata významně rozsáhleji (čl. 103). V Rakousku a Německu je pak věková hranice pasivního volebního práva do federálních zákonodárných sborů v zásadě 18 let. Z uvedených příkladů vyplývá, že v rámci středoevropského prostoru nejsou vzájemné odlišnosti zkoumaných institutů koncepčního rázu, nýbrž že jde spíše o rozdíly v jednotlivostech. Ostatně ani sám zákonodárce nemá příliš široký prostor pro vlastní úvahu, jak pasivní volební právo upravit.

Poznámky:

¹⁾ V rubrice nazvané "Právo na svobodné volby" je uvedeno: "Vysoké smluvní strany se zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru."

²⁾ Viz Molek, P. a Šimíček, V., Soudní přezkum voleb. Praha: Linde, 2006, str. 52-66, kde je uvedena také relevantní judikatura. Ještě blíže pak Podhrázký, M. ed. Přehled judikatury ve věcech voleb, referend a politických stran. Praha: ASPI, 2008, str. 30-37.

³⁾ Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů.

⁴⁾ V senátních volbách 2008 bylo pět z 27 zvolených senátorů hlášeno k trvalému pobytu mimo obvod, v němž byli zvoleni.

⁵⁾ Nález Ústavního soudu ze dne 15. 10. 1996, sp. zn. IV. ÚS 275/96, publ. ve Sb. n. u. ÚS, Svazek č. 6, nález č. 103.

⁶⁾ Ve vztahu k aktivnímu volebnímu právu to dovodil Nejvyšší správní soud ve svém usnesení ze dne 22. 6. 2006, sp. zn. Vol 29/2006, publ. pod č. 924/2006 Sb. NSS.

⁷⁾ Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů.

⁸⁾ Obcí zde rozumíme základní územní samosprávný celek.

⁹⁾ K institutu trvalého pobytu viz též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. 2 As 64/2005, publ. pod č. 1259/2007 Sb. NSS. Ve vztahu k volebnímu právu pak viz nález Ústavního soudu ze dne 10. 10. 2000, sp. zn. IV. ÚS 420/2000, publ. ve Sb. n. u. ÚS, Svazek č. 20, nález č. 145.

¹⁰⁾ Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů.

¹¹⁾ Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).

¹²⁾ Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

¹³⁾ Molek, P., Šimíček, V. Soudní přezkum voleb. Praha: Linde, 2006, str. 111.

¹⁴⁾ Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích.

¹⁵⁾ Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů.

Filip Rigel
právník, PF MÚ Brno, Nejvyšší správní soud