Přibližně před rokem Nejvyšší správní soud České republiky (NSS) svým rozsudkem č. j. 7 Aps 2/2013 - 35, ze dne 13. 02. 2014, zamítl kasační stížnost soutěžitele proti rozhodnutí Krajského soudu v Brně (KS), když posuzoval případ, kdy se soutěžitel domáhal ochrany před provedením neohlášeného šetření v jeho obchodních prostorách a požadoval navrácení všech dokumentů získaných v průběhu tohoto šetření na základě žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (SŘS). NSS tak pokračoval ve svém výkladu § 82 SŘS.

O pár měsíců později vydal Evropský soud pro lidská práva (ESLP) rozhodnutí č. j. 97/11 - Delta Pekárny a. s. v. the Czech Republic, ze dne 02. 10. 2014. ESLP v něm konstatoval, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) provedením neohlášeného místního šetření (dawn raid) porušil právo na soukromí, právo nedotknutelnosti obydlí a listovní tajemství, neboť si neopatřil předchozí souhlas soudu a ani zde nebyl zajištěn následný soudní přezkum.

Argumenty žalobce

Ve shora zmíněné kasační stížnosti stěžovatel namítal, že pracovníci ÚOHS vstoupili do jeho obchodních prostor bez předchozího soudního přivolení, pouze na základě přípisu oznamujícího zahájení správního řízení. Během šetření úředníci vstupovali do prostor kanceláří stěžovatele, četli e-mailovou komunikaci jeho pracovníků a další interní materiály a dokumenty stěžovatele. Následně si celou řadu e-mailových zpráv a kopií dalších dokumentů odnesli. Postupovali tedy v souladu se svojí předchozí praxí během jakéhokoli předchozího dawn raidu ÚOHS. Nicméně stěžovatel v tomto postupu spatřoval zásah zejména do jeho práv na soukromí, nedotknutelnost obydlí a korespondence, zaručených jak ÚOLPZS (čl. 8, odst. 2), tak Listiny základních práv a svobod.

V této souvislosti stěžovatel odkazoval na související judikaturu Ústavního soudu ohledně práva na soukromí a nedotknutelnosti obydlí (zejm. nálezy ÚS Pl. ÚS 3/09) a rozhodnutí ESLP ve věci Colas, jenž shledal kontrolu soutěžního orgánu v sídlech a pobočkách právnických osob bez předchozího soudního souhlasu jako porušení čl. 8 Úmluvy.

Pravomoci úřadu

NSS konstatoval, že s ohledem na rozsáhlé zákonem stanovené pravomoci ÚOHS během neohlášeného šetření může ÚOHS během prováděného neohlášeného šetření na místě zasahovat do řady ústavou zaručených práv soutěžitele, včetně práv na všeobecnou ochranu jeho svobodné sféry. Na základě zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (ZOHS), má ÚOHS extenzivně definované pravomoci, kterých může užít během vyšetřování. Na základě § 21a odst. 5 ZOHS je ÚOHS oprávněn provést místní šetření pouze na základě písemného pověření vystaveného předsedou ÚOHS (nebo jinou osobou k tomu oprávněnou). V rámci neohlášeného šetření jsou zaměstnanci ÚOHS oprávněni vstupovat do obchodních prostor soutěžitelů, otevírat uzamčené skříně nebo schránky a jinak si sjednat přístup k obchodním záznamům.

Předchozí souhlas soudu si je ÚOHS povinen dle ZOHS zajistit pouze pro místní šetření v jiných než obchodních prostorách, včetně fyzických osob, které jsou statutárními orgány soutěžitele nebo jejich členy nebo jsou zaměstnanci soutěžitele či s ním mají obdobný vztah. Dle ZOHS jsou soutěžitelé povinni podrobit se šetření úřadu ve svých obchodních prostorách. V případě, že se soutěžitelé nepodrobí místnímu šetření ÚOHS či neposkytnou nezbytnou součinnost ÚOHS při provádění místního šetření, hrozí jim procesní pokuta až do výše 300 000 Kč nebo do 1 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období. Provedení místního šetření se nelze nijak bránit, neboť proti pověření se nelze odvolat.

Nadřazenost žaloby proti rozhodnutí

Nabízí se tedy otázka, zda relevantní zákonné předpisy umožňují jinou formu obrany proti provedení místního šetření. V úvahu by mohla přijít zejména žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 SŘS.

Z judikatury NSS (např. 2 Aps 3/2004) vyplývá, že ve vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 SŘS a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu na základě § 82 SŘS má přednost žaloba proti rozhodnutí dle § 65 SŘS. Možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Účastník řízení tedy nemůže volit, kterou z těchto žalob bude považovat za výhodnější a které soudní řízení bude podanou žalobu iniciovat.

S ohledem na výše uvedené se soutěžitelé tedy nemohou domáhat právní ochrany podání žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu, protože v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem nelze přezkoumávat zákonnost samotného provedení místního řízení či jednotlivých procesních úkonů provedených správním orgánem v zahájeném správním řízení, jelikož by tím správní soud zasahoval do správního řízení před jeho ukončením.

Dvě možnosti

Pro posouzení možné obrany dotčeného soutěžitele je podle NSS důležité, zda neohlášené šetření bylo provedeno v rámci zahájeného správního řízení, které bude ukončeno vydáním rozhodnutí, nebo mimo rámec jakéhokoliv řízení. V prvním případě, kdy byl na konci správního řízení stěžovatel uznán vinným a sankcionován za spáchaný delikt, měl by možnost domáhat se přezkumu zákonnosti provedení šetření na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 SŘS. Dle NSS tedy soutěžitelům šetření v rámci správního řízení nezbývá nic jiného než čekat na pravomocné meritorní rozhodnutí ÚOHS ve věci. Žalobu dle § 65 SŘS pak mohou použít k přezkumu zákonnosti samotného místního šetření či jednotlivých procesních úkonů provedených během dawn raidu.

Naopak soutěžitelé, kteří byli šetřeni v rámci neohlášeného místního šetření mimo rámec správního řízení, mohou podat žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle čl. 82 SŘS.

Třetí cesta

Dle NSS existuje i třetí cesta obrany proti zásahu správního orgánu. V případě, že by ÚOHS dospěl k závěru, že se stěžovatel správního deliktu nedopustil, a rozhodl by o zastavení řízení, mohl by stěžovatel také podat žalobu proti rozhodnutí dle § 65 SŘS. Soud by však zkoumal rozhodnutí pouze z hlediska, zda byly dány důvody pro zastavení, či nikoliv, přezkum zákonnosti neohlášeného šetření by tak byl fakticky vyloučen. Tímto výkladem však vzniká mezera při poskytování právní ochrany před činností veřejné správy v případě soutěžitelů, proti kterým bylo správní řízení zastaveno.

NSS však připustil možnost soudní obrany takových soutěžitelů proti postupu správního orgánu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Dle tohoto předpisu se lze žalobou domáhat náhrady jak materiální, tak nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem.

Nedostatečná ochrana

Bohužel ani jedna z možností však nedává vyšetřovaným soutěžitelům možnost okamžité soudní obrany, jak to vyžadují evropské soudy v případech neohlášeného šetření provedeného bez předchozího soudního souhlasu.

Je proto na zvážení NSS, aby přehodnotil svůj současný výklad možnosti použití žaloby proti nezákonnému zásahu dle § 82 SŘS. V případě, že by umožnil vyšetřovaným soutěžitelům použít obrany na základě tohoto ustanovení, nebyl by pro neohlášená šetření ÚOHS nezbytný předchozí souhlas soudu.

Pomoci tomuto výkladu by mohla i legislativní změna. Pokud by ÚOHS prošetřoval soutěžitele v jejich obchodních prostorách na základě správního aktu, tj. rozhodnutí, dle kterého by mohli soutěžitelé bezprostředně podat přezkumný prostředek k soudu (například právě žalobu dle § 82 SŘS), byla by absence předchozího soudního souhlasu zhojena. Stejný postup je uplatňován například u místních šetření prováděných Evropskou komisí (komise), kde její postup schválil i Soudní dvůr Evropské unie (viz rozsudek T-521/11 Deutsche Bahn v. Commission).

Do doby, než ÚOHS zajistí přijetí dostatečných opatření, která by zhojila tento nejistý právní stav, soutěžitelé samozřejmě nemohou bránit vstupu úředníkům ÚOHS do jejich obchodních prostor. Vystavovali by se tak riziku vysokých procesních pokut dle § 22c ZOHS. Soutěžitelé jsou však oprávněni s odkazem na rozsudek ESLP a nemožnosti bezprostředního soudního přezkumu zákonnosti provedení místního šetření vyžadovat od úředníků ÚOHS předchozí soudní souhlas s provedením místního šetření, v případě jeho absence trvat na záznamu tohoto procesního nedostatku do protokolu o provedení místního šetření a v rámci žaloby proti meritornímu rozhodnutí ve věci dle § 64 SŘS namítat nezákonnost při místním šetření získaných důkazů.

S ohledem na nedostatečnou právní úpravu a nekonzistentnost výkladu NSS a evropských soudů mají soutěžitelé šanci u odvolacích soudů se svojí žalobou uspět. V případě, že meritorní rozhodnutí bude postaveno na důkazech získaných při dodatečně deklarovaném nezákonném místním šetření, dosáhne soutěžitel zrušení takového rozhodnutí ve věci. V případě obdobných procesních nedostatků u jiných soutěžních úřadů či jiných správních orgánů při provádění místních šetření lze doporučit analogický obranný mechanismus. -


Jitka Linhartová
advokátka, vedoucí skupiny pro soutěžní právo, Schönherr


Než ÚOHS zajistí přijetí dostatečných opatření, která by zhojila tento nejistý právní stav, soutěžitelé samozřejmě nemohou bránit vstupu úředníkům ÚOHS do jejich obchodních prostor. Vystavovali by se tak riziku vysokých procesních pokut.