Čína je nejstarším útvarem se státoprávní kontinuitou. Existence tamějšího státního útvaru se odhaduje asi od roku 2200 př. Kr. s tím, že doložená chronologie čínského státu začíná rokem 841 př. Kr. Byť v jiných hranicích, s jiným hlavním městem, ale vždy to byl čínský stát. Nejmenoval se samozřejmě Čína, ale Říše středu (Číňané uznávali pět světových stran: sever, jih, východ, západ a střed). Název "Čína" (China, la Chine apod.) dali zemi Evropané až v 18. století podle tehdy panující dynastie Čching. Ovšem rusky se země začala nazývat "Kitaj", podle kmene Kitanů, který ve 13. století ovládl severní oblasti Číny. V době dynastie Chan (206 př. Kr. - 220 po Kr.) byl v zemi dobudován důmyslný systém veřejné správy, který dosáhl vrcholu ve středověkých dynastiích Tchang (618-907) a Sung (960-1279).

Čínská triáda mocí

Na úrovni ústřední správy byl vymyšlen systém resortních ministerstev, tzv. "šesti ministerstev". Ta si mezi sebe rozdělovala působnost v oblasti financí, vojenství, veřejných prací apod. Přes název tohoto uspořádání bývalo v některých obdobích příslušných ministerstev i více, ale číslovka šest se neměnila. Číňané ve své právní terminologii vůbec rádi používali číslovky. Například číslovku pět, o níž staročínští myslitelé učili, že rozmanitost jevů vzniká spojením pěti prvků: vody, ohně, kovu, dřeva a země. Tomu odpovídá pět barev, již zmíněných pět světových stran, ale v právu také "pět trestů" jako základní systém čínského trestního práva. S číslovkou šest je v čínské právní terminologii spojen nejen systém "šesti ministerstev", ale také struktura kodifikace práva, tzv. šest zákonů.

Číňany lze také považovat za průkopníky dělby mocí a systému "checks and balances", i když v jiném smyslu, než jsme zvyklí v euroamerickém prostředí. Triáda mocí byla zavedena za dynastie Tchang. Nešlo ovšem o dělbu moci výkonné, zákonodárné a soudní. Soudní moc byla totiž součástí moci výkonné a zákonodárnou moc držel v rukou panovník, takže moc výkonná v tradičním čínském smyslu slova zahrnovala i tyto složky. Dalšími dvěma mocemi se v tchangském pojetí staly moc kontrolní a moc zkušební.

Moc kontrolní vykonával nezávislý kontrolní úřad zvaný cenzorát. Jeho inspektoři kontrolovali celou státní správu v ústředí i v územněsprávních jednotkách. Hlavním úkolem cenzorátu tedy bylo zjišťovat, zda všechny články státní správy plní řádně své funkce, zda nedochází k porušování povinností státními úředníky nebo zda státní úředníci dokonce nezneužívají své pravomoci. Protože součástí státní správy bylo i soudnictví, vykonával cenzorát kontrolní funkce též vůči soudcům. V rámci cenzorátu tak pracovali speciálně vyškolení úředníci, kteří kontrolovali, jak státní orgány naplňují své soudní funkce, jaká soudní rozhodnutí jsou vydávána a jak jsou vykonávány tresty. Při své kontrolní činnosti získával cenzorát i řadu jiných důležitých informací. Dovídal se o náladách v říši, o případné hrozící nespokojenosti v určitých oblastech či o možných nepokojích. Proto mohl účinně informovat císaře o všem, co se v zemi dělo a co mohlo mít význam pro další chod říše. Činnost cenzorátu vhodně zapadala do čínské triády mocí (výkonné, kontrolní a zkušební) a moderní terminologií by se dalo říci, že se podílela na jakémsi systému "brzd a rovnovah", na jehož základě jedna z odděleně konstituovaných státních mocí vyžaduje součinnost státní moci jiné. Nikoliv ovšem tak, jako v pozdějších evropských a amerických demokraciích za účelem zajistit vládu práva, nebo dokonce ochranu základních lidských práv. V Číně šlo o něco jiného: státní správa musela být efektivní pro absolutistické řízení ohromné říše, ale zároveň loajální tak, aby úředníci nemohli zneužívat svého postavení na úkor císaře.

Čínští úředníci

Moc zkušební spočívala v organizaci výchovy a výběru státních úředníků. Po zrušení šlechtických výsad za dynastie Chan k původní pohnutce získat kvalitní pracovníky do státní správy přibyl záměr omezit moc velkých šlechtických rodů, které si dělaly dědičné nároky na významná místa ve státní správě. Od chanské doby se konkurz stal prakticky jedinou možností, jak vstoupit mezi vládnoucí elitu a připravovat se na řízení státu v duchu konfuciánských tradic. Systém výběru státních úředníků měl několikerý význam. Předně zajišťoval, že se do státní služby dostávali lidé kvalifikovaní, vzdělaní a iniciativní. Navíc to byly osoby stimulované úředním postupem, a tím i osoby výkonné. Dále systém státních zkoušek omezoval vliv mocenských skupin a vlivných rodů. V zásadě totiž vylučoval dědičné mocenské nároky a tím i zmírňoval nebezpečí vytváření frakcí a mocných zájmových skupin.

Přes všechny pojistky v existenci cenzorátu a systému státních zkoušek nebyl čínský tradiční úřednický aparát ušetřen korupce a protekcionářství. V některých obdobích více, v některých obdobích méně hrály velkou úlohu osobní známosti. K nim čínský úřednický aparát byl a stále je náchylný vždy a nikdy se je nepodařilo v Číně úplně vymýtit. Dodnes platí velká moc úředníků, kteří v Číně kontrolují vše, včetně obchodu. S tím mají bohatou zkušenost zahraniční investoři, kteří se s úřednickými bariérami musejí potýkat dnes a denně. Včetně projevů protekcionářství a klientelismu. To vše umocněno prostředím, kde v obchodě i ve společenském styku hrají osobní kontakty zásadní úlohu. Nicméně tchangská triáda mocí, totiž dělba moci výkonné, kontrolní a zkušební, patří k základním pilířům čínského právního myšlení. Ve 30. letech minulého století byly dokonce pokusy spojit čínskou dělbu mocí s metodou západní v podobě tzv. pěti mocí: výkonné, soudní, zákonodárné, kontrolní a zkušební. Některé projevy této symbiózy přetrvávají na Tchaj-wanu.

Územní správa a samospráva

Na úrovni územní správy vynalezli Číňané třístupňové územněsprávní členění, které dovedli k dokonalosti v době dynastie Tchang. Zemi rozdělili na provincie, kraje a okresy. Posláním tchangské územněsprávní reformy bylo oslabit vliv samosprávy v nejnižších jednotkách, čili v obcích. Občinové samosprávy vybíraly své starosty, což Tchangové sice ponechali jako systém, ale v rámci reformy územní správy provedli i reformu územní samosprávy. Slučovali obce do sdružení čtyř až pěti obcí, které pak vybíraly vlastní orgány samosprávy. Za hlavní princip slučování byl považován počet usedlostí, a nikoliv dosud rozhodující rodinné klany, proti nimž byla právě tchangská reforma samosprávy zaměřena. Tendence neutralizovat je slučováním samospráv v podstatě střídavě fungovala v různých obdobích čínské historie. Význam rodinných klanů ve veřejné sféře se tak podařilo minimalizovat, zatímco v soukromé sféře zůstal zachován v podstatě do dnešních dnů. Systém územní správy a samosprávy byl v Číně zachován do dnešní doby a rozšířil se i do jiných zemí Dálného východu.

Díky své vynalézavosti v oblasti veřejné správy a na základě historických zkušeností dokázali Číňané v době zcela nedávné do tradičního systému vsadit ještě systém zvláštních oblastí - ekonomických a administrativních. Ve zvláštních ekonomických oblastech platí výhodnější podmínky pro zahraniční investory, zvláštní administrativní oblasti typu Hongkong nebo Macao v sobě kombinují "socialistický" a "kapitalistický systém" v duchu principu "jedna země - dva systémy". Číně historicky nevadil právní dualismus a pluralismus. Podobně jako například v přednapoleonské Francii, kde na sever od Loiry platilo obyčejové právo ("pays de coutume") a na jih od Loiry platilo až do vyhlášení Napoleonského kodexu římské psané právo ("pays de droit écrit"). Tak i dnes třeba ve zvláštních oblastech platí právo odlišně než ve zbytku země.

---

Úvaha o tom, zda všechny výše popsané čínské vynálezy ve veřejné správě, jejichž projevy nacházíme i jinde, včetně Evropy, jsou skutečně přejaté z Číny, zda na ně třeba francouzská administrativistika nepřišla sama a nezávisle, je hodna Járy Cimrmana. Jedno je však jisté. Tyto vynálezy svědčí o vysoké míře veřejnoprávní kultury Číny a dokonalém smyslu pro organizaci země. To se projevuje dodnes. Jen škoda, že nakonec skoro vymizel konkurzní výběr úředníků a jejich fungující kontrola. Naše právní jistota v této zemi by mohla být vyšší. -


Michal Tomášek
proděkan a vedoucí katedry evropského práva Právnické fakulty UK v Praze


Činnost cenzorátu vhodně zapadala do čínské triády mocí (výkonné, kontrolní a zkušební) a moderní terminologií by se dalo říci, že se podílela na jakémsi systému "brzd a rovnovah", na jehož základě jedna z odděleně konstituovaných státních mocí vyžaduje součinnost státní moci jiné.

Na úrovni územní správy vynalezli Číňané třístupňové územněsprávní členění, které dovedli k dokonalosti v době dynastie Tchang. Zemi rozdělili na provincie, kraje a okresy.

Autoři: Michal Tomášek