Rozhodovací praxe vysokých škol v České republice žel v mnoha ohledech stále připomíná spíše postup rozhněvaného krejčovského mistra, než precizně odůvodněné a na individuální posuzovaný případ perfektně padnoucí rozhodnutí správního orgánu.

OBECNĚ K NEPŘEZKOUMATELNOSTI ROZHODNUTÍ

Pojem (ne)přezkoumatelnosti rozhodnutí (správních orgánů i soudů) je definován blíže judikaturou. Ta rozlišuje nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, publikovaného pod č. 133/2004 Sb. NSS, lze za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně rozhodující orgán ve věci rozhodl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku skutkových důvodů, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění předmětného rozhodnutí. Za takové vady lze považovat případy, kdy rozhodující orgán opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení učiněny. Za nepřezkoumatelné lze považovat i rozhodnutí, která vůbec neobsahují právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné. Jisté je, že nepřezkoumatelnost je tak intenzivní vadou rozhodnutí, že k ní mnohdy orgán rozhodující o opravném prostředku musí přihlížet z úřední povinnosti.1)

(NE)PŘEZKOUMATELNOST ROZHODNUTÍ VYSOKÉ ŠKOLY PRO NEDOSTATEK DŮVODŮCHYBĚJÍCÍ ODŮVODNĚNÍ

Povinnost odůvodňovat vydaná rozhodnutí plyne správním orgánům zejména z ústředního procesního předpisu obecně použitelného pro postupy ve veřejné správě - správního řádu.2) V něm je odůvodnění stanoveno zásadně za povinnou náležitost každého rozhodnutí, s výjimkou případů, kdy správní orgán, který ve věci rozhoduje v prvním stupni, všem účastníkům v plném rozsahu vyhoví. Obsahem odůvodnění mají být přitom důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.3)

Zatímco většina procesních postupů orgánů veřejné správy je upravena právě správním řádem, pro postupy vysokých škol, při nichž dochází k rozhodování o právech a povinnostech studentů či uchazečů o studium, se uplatní výlučně4) zvláštní procesní pravidla stanovená zákonem o vysokých školách.5) Rozhodování vysokých škol o studentech a uchazečích o studium lze rozdělit do tří kategorií. Do první kategorie spadá rozhodování o uchazečích o studium v rámci přijímacího řízení, které je komplexně upraveno v § 50 zákona o vysokých školách (dále též jen "zákon"). Druhou kategorii tvoří rozhodování vysokých škol o studentech, a to ve věcech, které zákon o vysokých školách výslovně vyjmenovává; patří mezi ně např. rozhodování o poplatcích spojených se studiem či o uznání zkoušek a předepsání rozdílových zkoušek.6) Procesní pravidla pro tuto kategorii jsou obecně dána § 68 a pro disciplinární řízení a řízení o vyloučení ze studia7) též § 69. Třetí kategorii tvoří postupy, v nichž vysoké školy rovněž rozhodují o právech a povinnostech studentů, ovšem pouze ve zúženém zákonném rámci daném vybranými odstavci § 68.8) Na první pohled by se mohlo zdát, že nejpodstatnější rozdíl při samosprávném rozhodování vysokých škol o jejich podřízených subjektech je dán mezi procesními postupy, v nichž je rozhodováno o osobách vzájemně se lišících svým příslušenstvím k dané samosprávě, které zároveň probíhá podle různých zákonných ustanovení; tedy mezi první a druhou naznačenou kategorií. Co do procesních garancí právního postavení podřízeného subjektu tak tomu ovšem není, neboť právní úprava postupů v obou těchto kategoriích je velmi podobná. Z hlediska garance procesních práv se obě zmíněné kategorie liší od třetí kategorie. Právě vynechaná část § 68 totiž stanoví povinné náležitosti správního rozhodnutí a mezi nimi i odůvodnění.

 

 

Při rozhodování o uchazečích o studium, stejně jako při ostatním "typovém" rozhodování,9) tedy povinnost vysokých škol odůvodnit rozhodnutí vyplývá přímo ze zákona. Jak zdůraznil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 21. 12. 2006, sp. zn. 2 As 37/2006,10) ve věci (ne)přijetí ke studiu, vztahuje se tato povinnost nejen na rozhodnutí prvního stupně, ale též na rozhodnutí vydané v přezkumném řízení.11) Nejvyšší správní soud sice připustil, že § 50, který stanovuje za náležitost rozhodnutí prvního stupně odůvodnění (odst. 5), a na jiném místě potom zavádí právo na přezkum tohoto rozhodnutí (odst. 7), lze interpretovat dvojím způsobem,12) zároveň však výklad, podle něhož by rozhodnutí o žádosti o přezkum nemuselo být odůvodněno, odmítl. Učinil tak s odkazem na zásadu ústavně konformního výkladu, kterou opakovaně vyzdvihuje Ústavní soud, např. v nálezu ze dne 5. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 44/03.13) Z rozsudku: "Umožňuje-li totiž zákon uchazeči žádat o přezkoumání rozhodnutí, pak mu tím zcela jistě dává i právo namítat konkrétní skutečnosti. Uvádí-li uchazeč konkrétní důvody, proč má za to, že rozhodnutí děkana je v rozporu se zákonem, vnitřními předpisy či podmínkami stanovenými podle § 49 odst. 1 a 3, je nutné, aby se rektor při přezkumu tohoto rozhodnutí těmito důvody zabýval, jinak by nedostál zákonu, který stanoví povinnost změnit rozhodnutí, jež je s těmito podmínkami v rozporu. Pokud by rozhodnutí o opravném prostředku ve správním řízení nemuselo být řádně odůvodněno a správní orgán by se nemusel vypořádat s jednotlivými důvody uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana, postrádal by tento opravný prostředek svůj smysl."

Pokud jde o kategorii rozhodnutí, které zákon o vysokých školách připouští, ovšem blíže je nespecifikuje, a to ani co do náležitostí, i v jejich případě je třeba uvést, že i pro ně platí odůvodnění za povinnou náležitost. Vychází to ze samotné podstaty přezkumného řízení, kterou blíže upřesnil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 3. 2007, sp. zn. 4 As 47/2006, ve věci poplatku spojeného se studiem: "Pokud totiž rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu, musí mít soud možnost přezkoumat, k jakým právně relevantním skutkovým zjištěním žalovaná dospěla, z jakých konkrétních podkladů vycházela a z jakých právně relevantních důvodů posoudila zjištěný skutkový stav spočívající v dosavadním studiu žalobce jako naplnění zákonných podmínek pro stanovení poplatku a jeho výše za překročení standardní doby." Explicitně potom Nejvyšší správní soud konstatuje, že "požadavky na řádné odůvodnění rozhodnutí byly dány i předtím, než novela provedená zákonem č. 552/2005 Sb. tuto povinnost (dané rozhodnutí odůvodnit. pozn. aut.) výslovně stanovila". V rozhodnutí ze dne 25. 4. 2007, sp. zn. 9 As 8/2007, pak Nejvyšší správní soud navíc uvedl, že povinnost řádně odůvodnit rozhodnutí vychází z principu dobré správy.

NEDOSTATEČNÉ ODŮVODNĚNÍ

Jak již bylo uvedeno v úvodu, vadnost odůvodnění může spočívat buď v jeho úplné absenci, nebo v jeho obsahové nedostatečnosti. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. 7 As 13/2006, ve věci poplatku spojeného se studiem plyne, že z rozhodnutí o právech a povinnostech studenta musí být zřejmé, na základě jakých konkrétních skutečností a jakým postupem dospěl orgán vysoké školy ke svému závěru. Srovnáním s úpravou provedenou správním řádem lze pak blíže rozvést, že za obsahově dostatečné lze považovat takové rozhodnutí, v němž jsou kromě důvodů výroku nebo výroků rozhodnutí specifikovány též podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Samotné opsání zákonné dikce za odůvodnění považovat nelze, jak vyplývá též z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, sp. zn. 2 As 37/2006, ve věci nepřijetí ke studiu, v němž soud mimo jiné konstatoval: "Sémanticky vzato již samotný pojem odůvodnění v sobě zahrnuje požadavek, aby v něm byly uvedeny konkrétní důvody, které vedly příslušný orgán k danému rozhodnutí; nestačí pouze formální citace zákonného ustanovení. Takové odůvodnění totiž z obsahového hlediska nelze vůbec považovat za odůvodnění." Podobně též soud konstatoval, že odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedeným požadavkům obecně kladeným na odůvodnění druhostupňového rozhodnutí neodpovídá, pokud se v něm rektor omezil pouze na konstatování, že v rozhodnutí děkana neshledal rozpor se zákonem o vysokých školách a vnitřními předpisy vysoké školy a fakulty.14) Z povahy věci pak vyplývá, že v případě, že si závěry činěné na základě jednotlivých podkladů odporují, je nezbytná také informace o tom, jakým racionálním postupem rozhodující orgán vzniklý rozpor odstranil.

 

Jde-li navíc o přezkumné rozhodnutí, je dále nutné, aby se rektor v rozhodnutí vypořádal se všemi tvrzeními účastníka. Jinak je, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 8 As 26/2006, ve věci nepřijetí ke studiu, rozhodnutí způsobilé být zrušeno při soudním přezkumu: "Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozhodnutí rektora vysoké školy v řízení o přezkoumání rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu musí být odůvodněno, musí v něm být uvedeny konkrétní důvody, o něž se rozhodnutí opírá, a musí se vypořádat se všemi námitkami odvolatele. Pokud tyto požadavky nesplňuje, soud žalobou napadené rozhodnutí zruší pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů [(§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a to bez ohledu na žalobní námitky."

Obecněji pak Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 21. 12. 2006, sp. zn. 2 As 37/2006-63, uvedl: "Umožňuje-li (...) zákon uchazeči žádat o přezkoumání rozhodnutí, pak mu tím zcela jistě dává i právo namítat konkrétní skutečnosti. Uvádí-li uchazeč konkrétní důvody, proč má za to, že rozhodnutí děkana je v rozporu se zákonem, vnitřními předpisy či podmínkami stanovenými podle § 49 odst. 1 a 3, je nutné, aby se rektor při přezkumu tohoto rozhodnutí těmito důvody zabýval, jinak by nedostál zákonu, který stanoví povinnost změnit rozhodnutí, jež je s těmito podmínkami v rozporu. Pokud by rozhodnutí o opravném prostředku ve správním řízení nemuselo být řádně odůvodněno a správní orgán by se nemusel vypořádat s jednotlivými důvody uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana, postrádal by tento opravný prostředek svůj smysl."

PRAXE ROZHODOVÁNÍ VYSOKÝCH ŠKOL

Podle výše uvedené judikatury však vysoké školy zpravidla nerozhodují.15) Odůvodnění jejich rozhodnutí obvykle obsahují jednu či dvě věty, takže bývají zcela formální. Rozhodnutí o vyměření poplatku obsahují většinou jen citaci několika málo ustanovení zákona o vysokých školách. Pokud není uchazeč o studium přijat, děje se tak většinou se strohým formulářovým odůvodněním, že pro velký počet uchazečů nebyl přijat z kapacitních důvodů. Rektor následně v odůvodnění zamítavého rozhodnutí stručně konstatuje, že v daném případě neshledal porušení zákona o vysokých školách a vnitřních předpisů univerzity. Neobstojí obvykle ani odůvodnění rozhodnutí, jímž není studentovi uznána zkouška. Taková rozhodnutí typicky obsahují formulaci: "I když se učební osnovy předmětu na škole X částečně kryjí s předloženým rámcovým rozpisem učiva na škole Y, některé jiné partie naopak postrádají." Podobně též u rozhodnutí o poplatku spojeném se studiem se lze setkat s odůvodněním typu: "Při kontrole vašeho studia jsme zjistili, že jste naplnil skutkovou podstatu poplatku spojeného se studiem podle § 58 odst. 3 zákona." Při přezkumu potom s konstatováním, že poplatek byl vyměřen v souladu s § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách na základě správně zjištěných údajů v matrice studentů, či s opakováním odůvodnění týkajícího se vyměření poplatku, namísto vypořádání se s tvrzenými skutečnostmi.

Důvodů, proč vysoké školy svá rozhodnutí odůvodňují nedostatečně, může být řada; lze si představit např. špatnou legislativu, nedostatečnou vnitřní metodiku, neodpovídající vzdělání odpovědných osob, personální nedostatečnost či jinak zapříčiněnou úřední náročnost. Bez ohledu na důvody by si ovšem vysoké školy měly být vědomy důsledků, které s sebou špatné odůvodňování nese, totiž snadnou zrušitelnost vydaného rozhodnutí. Ohledně všech rozhodnutí vysokých škol, jimiž autoritativně rozhodují o právech nebo povinnostech studentů, totiž platí, že jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu.

A jak dokazuje každoroční nárůst počtu žalob studentů proti vysokým školám,16) studenti si stále více uvědomují svou možnost soudně se proti vydaným rozhodnutím bránit. Nikoli náhodou je většina jejich snah úspěšná, a to právě kvůli nedostatečným odůvodněním.

 

Vysoké školy by si měly plně uvědomit, že každé jejich jednotlivé rozhodnutí, jímž jednostranně upravují práva nebo povinnosti některého ze svých studentů, je soudně přezkoumatelné, a bez dalšího zrušitelné, pokud trpí vadami v odůvodnění. Za vadné odůvodnění lze přitom považovat jak odůvodnění zcela chybějící, a to bez ohledu na to, zda zákon či vnitřní předpis povinnost odůvodnit ukládá, tak též odůvodnění nedostatečné. Nedostatečné je každé odůvodnění, z něhož nelze s jistotou soudit, z jakých skutkových a právních okolností rozhodující orgán vycházel a jakými úvahami se při rozhodování řídil. Jinými slovy, proč rozhodl, jak rozhodl. Uvedené skutečnosti a úvahy přitom musejí být zcela konkrétní, tj. musejí zohledňovat konkrétní případ, a rozhodně nesmějí být jen parafrázemi zákona či vnitřního předpisu. Neobstojí rozhodnutí, které by mohlo být vydáno se stejným odůvodněním i v případě řady dalších studentů. Jde-li o přezkumné rozhodnutí, musí se rozhodující orgán v odůvodnění vypořádat též se všemi tvrzenými skutečnostmi, na nichž žadatel zakládá svou procesní obranu. Třeba opomenutí jen jediného z deseti tvrzení je důvodem pro zrušení rozhodnutí kvůli nepřezkoumatelnosti.

V příspěvku jsme se po shrnutí relevantní judikatury zabývali tím, jak by rozhodování vysokých škol vypadat nemělo (ačkoliv tak v mnoha případech vypadá). Popis toho, jak by naopak vysoké školy měly svá rozhodnutí odůvodňovat, bude předmětem navazujícího článku.

 

Poznámky:

1) Viz např. 109 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

2) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.

3) Ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu.

4) Správní řád jako celek se nepoužije, výjimkou jsou pouze základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2-§ 8.

5) Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách).

6) Dále jde o rozhodnutí ve věcech povolení mimořádného opravného termínu zkoušky, povolení opakovat část studia, povolení přerušit studium, přiznání stipendia, nesplnění požadavků vyplývajících ze studijního programu podle studijního a zkušebního řádu a věcech vyloučení ze studia na základě spáchání disciplinárního přestupku či přijetí v důsledku podvodného jednání (§ 68 odst. 3).

7) Dle § 67 zákona bude ze studia vyloučen student, který byl ke studiu přijat v důsledku svého podvodného jednání.

8) Neuplatní se pro ně odst. 3, v němž je zejména stanoveno, že rozhodnutí v daných věcech "musí být vyhotoveno písemně, musí obsahovat odůvodnění a poučení o možnosti podat žádost o přezkoumání a musí být studentovi doručeno do vlastních rukou".

9) Tj. rozhodování ve věcech, které zákon o vysokých školách výslovně předpokládá.

10) Na www.nssoud.cz jsou dostupná všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, o nichž je v příspěvku pojednáno. Judikaturu týkající se školství shrnuje též Rigel, F.: Judikatura Nejvyššího správního soudu: rozhodování o právech a povinnostech žáků, studentů a uchazečů o studium. Soudní rozhledy, 2008, č. 7, str. 241-243, či Kudrová, V.: Soudní přezkum rozhodnutí vysoké školy z pohledu vybrané judikatury. Správní právo, 2009, č. 4, str. 233-242.

11) Zákon o vysokých školách upravuje vlastní proceduru přezkumného řízení, která se s přezkumem podle správního řádu shoduje v podstatě jen názvem. Na rozdíl od ní, je, mimo jiné, přezkumné řízení podle zákona o vysokých školách zahajováno výhradně na návrh.

12) "Podle první (interpretace, pozn. aut.) toto ustanovení nedopadá na rozhodování o přezkoumání rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu, protože jednou z náležitostí rozhodnutí podle tohoto ustanovení je právě poučení o možnosti podat žádost o přezkoumání. Tento výklad zastává žalovaná pokud tvrdí, že rozhodnutí rektora o žádosti o přezkum nemusí obsahovat stejné formální a obsahové náležitosti, protože to zákonodárce výslovně neuvádí. Na tuto interpretaci navazuje i jedna z výkladových alternativ ustanovení § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách, podle něhož rektor zkoumá napadené rozhodnutí děkana fakulty pouze z hlediska jeho zákonnosti a ve vztahu k vnitřním předpisům vysoké školy a podmínkám stanoveným podle § 49 odst. 1 a 3. Nelze proto dovodit, že by se měl podrobně zabývat jednotlivými konkrétními důvody nepřijetí uchazeče ke studiu. Podle interpretace druhé je nutné vycházet ze skutečnosti, že ustanovení § 50 odst. 5 dopadá i na řízení o přezkoumání rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu."

13) "Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný)."

14) Srov. dikci § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách: "Rektor změní rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se zákonem, vnitřním předpisem vysoké školy nebo její součásti nebo podmínkami stanovenými podle § 49 odst. 1 a 3. Jinak žádost zamítne a původní rozhodnutí potvrdí." 15) Dle databáze rozhodnutí vysokých škol, kterou shromáždili autoři.

 

16) Autoři vycházejí z dat, která postupně získávají od krajských soudů prostřednictvím práva na informace.

 

Veronika Kudrová, Filip Rigel
Katedra správní vědy a správního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity, Brno

Související