Obecní úřad z pohledu správního práva

P. Průcha rovněž zdůrazňuje, že obecní úřad plní úkoly jak v samostatné, tak i přenesené působnosti.²⁾ Každá obec má obecní úřad, i když nemá žádné zaměstnance - v tom případě jej tvoří jen starosta (případně místostarosta).³⁾

Pokud bychom chtěli charakterizovat obecní úřad, tak se nepochybně jedná o orgán obce úředního typu garantujícího a realizujícího plnění úkolů úředního typu a to v rámci obou výše zmíněných působností obce.

Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu je starosta.

Rada obce může zřídit pro jednotlivé úseky činnosti obecního úřadu odbory a oddělení, v nichž zaměstnanci obce jsou začlenění zařazení do obecního úřadu.

Obecní úřad v oblasti samostatné působnosti:

- plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada obce,

- pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti,

- rozhoduje v případech stanovených tímto nebo zvláštním zákonem - například dle § 22 odst. 7 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 477/2008 Sb.

Obecní úřad vykonává přenesenou působnost podle § 61 odst. 1 písm. a) s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce.

Obecní úřad dle § 21 krizového zákona zajišťuje připravenost obce na řešení krizových situací. Obecní úřad za zmíněným účelem:

- organizuje přípravu obce na krizové situace,

- rozpracovává úkoly krizového plánu kraje, pokud jde o obec určenou podle § 15 odst. 4 písm. a) krizového zákona; v tomto případě starosta zřizuje bezpečnostní radu obce (§ 24) a jako svůj pracovní orgán k řešení krizových situací krizový štáb obce,

- poskytuje hasičskému záchrannému sboru kraje podklady a informace potřebné ke zpracování krizového plánu kraje,

- shromažďuje údaje o počtu a totožnosti osob, které v době krizového stavu přechodně změnily pobyt a nacházejí se na správním území obce, a předává tyto údaje krajskému úřadu a do ústřední evidence o přechodných změnách pobytu osob,

- podílí se na zajištění veřejného pořádku,

- plní další úkoly stanovené krajským úřadem při přípravě na krizové situace a jejich řešení.

Obecní úřad dále dle krizového zákona seznamuje právnické a fyzické osoby s charakterem možného ohrožení, s připravenými krizovými opatřeními a se způsobem jejich provedení.

V obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností se zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu, který je zaměstnancem obce. Ostatní obce mohou zřídit funkci tajemníka obecního úřadu.⁴⁾

Tajemník obecního úřadu je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi.

Není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven, plní jeho úkoly starosta.

Česká právní publicistika per nefas do určité míry zanedbává a podceňuje problematiku tajemníků obecních úřadů. Toto podcenění není ovšem vůbec na místě, jelikož tajemník obecního úřadu byl zákonodárcem v zákoně číslo 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) výslovně uveden jako fundamentální stavební prvek obecního úřadu.

Tajemníka nelze považovat za klasického řadového zaměstnance obecního úřadu, nýbrž za zvláštní subjekt, ex lege obdařený speciálními právy a povinnostmi. O jak významné a náročné postavení se jedná, se denně přesvědčují starostové, radní, zastupitelé, zaměstnanci radnic a vlastně i občané přicházející v kontakt s obecními nebo městskými úřady.

Podle zákona o obcích je v čele každého obecního úřadu (úřadu městské části či městského obvodu) starosta. Nicméně přímým prvním podřízeným zmíněného starosty je tajemník (či tajemnice) obecního úřadu. Funkce tajemníka obecního úřadu musí být ex lege zřízena, jak jsme už výše naznačili, ve všech obcích, v nichž působí pověřený obecní úřad. Pod legálním pojmem pověřený obecní úřad se rozumí takový obecní úřad, který je aprobován pro výkon státní správy. Toto je ze strany zákonodárce silný signál o důležitosti funkce tajemníka obecního úřadu, jelikož o žádném jiném zaměstnanci obecního (městského ) úřadu se v zákoně číslo 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) takto explicitně nehovoří. Neboli žádný jiný zaměstnanec obecního úřadu nebyl normotvůrcem shledán natolik důležitým, aby jeho zákonná oprávnění a povinnosti výslovně upravil v bibli komunální politiky - tj. v zákonu o obecním zřízení.

Nutno dodat, že funkce tajemníka se zřizuje nejen na výše zmíněných pověřených obecních úřadech, ale fakultativně se ustavuje i na ostatních obecních úřadech. V zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), je přesně zakotveno, jak se postupuje, pokud není funkce tajemníka obecního úřadu zrovna v daný okamžik obsazena. Tato situace může v praktickém každodenním životě nastat z nejrůznějších příčin, biologickými příčinami (úmrtí bývalého tajemníka) počínaje a sociálně-ekonomickými důvody (např. nenadálý odchod schopné tajemnice do privátního sektoru) konče. Poté plní úkoly vyplývající z funkce tajemníka obecního úřadu starosta a to až do ustanovení nového tajemníka. Rovněž v tomto bodě se nám potvrzuje úvaha o důležitosti funkce tajemníka pro obec (město, statutární město). Proč by jinak normotvůrce výkonem zmíněné funkce pověřil starostu obce, tedy toho, kdo ze zákona stojí v čele obecního (městského) úřadu.

Tajemník je ze zákona zaměstnancem obce, se všemi právy a povinnostmi z toho vyplývajícími. Nutno zdůraznit, že je tajemník obecního úřadu odpovědný přímo starostovi obce. Jeho zásadní odpovědnost je dvojího druhu:

- zaprvé odpovídá starostovi za plnění úkolů celého obecního úřadu v samostatné působnosti obce,

- zadruhé odpovídá starostovi za plnění úkolů celého obecního úřadu v přenesené působnosti obce.

Připomeňme si ve stručnosti, co se rozumí pod pojmem samostatná působnost obce. Při pojednání o samostatné působnosti obce mluvíme o klasické obecní samosprávě, v jejímž rámci určitá obec spravuje svoje věci samostatně a je přitom vázána pouze legálními limity vyplývajícími ze zákonů a obecně závazných právních předpisů. Jinak řečeno, obce a jejich orgány jsou dle výslovných zákonných ustanovení ze strany státu vázány při výkonu samostatné působnosti pouze právními předpisy. Obce jako veřejnoprávní korporace územní samosprávy mají jako hlavní poslání realizovat úkoly vyvěrající ze sektoru této samostatné působnosti. Oproti tomu se přenesenou působností obce rozumí výkon státní správy. Obce vykonávají státní správu kvůli celkové hospodárnosti a efektivnosti, a jsou při zmíněném výkonu přenesené působnosti vázány právními předpisy, usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů (tato usnesení a tyto směrnice však nemohou orgánům obcí ukládat povinnosti, pokud nejsou zároveň stanoveny zákonem; podmínkou platnosti směrnic ústředních správních úřadů je jejich publikování ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí) a návrhy opatření, případně rozhodnutími krajského úřadu učiněnými v rámci kontroly výkonu přenesené působnosti.⁵⁾

Tajemník obecního úřadu:

- Zajišťuje výkon přenesené působnosti⁶⁾ s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny radě obce nebo zvláštnímu orgánu obce.

- Plní úkoly uložené mu zastupitelstvem obce, radou obce nebo starostou.

- Stanoví podle zvláštních právních předpisů platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu, dříve platilo že se jeho pravomoc nevztahovala na vedoucí odborů obecního úřadu, kterým dle dřívějšího § 102 určovala plat rada obce.

- Plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu. V judikatuře můžeme najít, že tajemník obecního (městského) úřadu je oprávněn stanovit a ukládat pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat práci a dávat k tomuto účelu závazné pokyny pouze ve vztahu k jemu podřízeným zaměstnancům obecního (městského) úřadu. Ve vztahu k ostatním zaměstnancům obce (města) je oprávněn jako statutární orgán zaměstnavatele činit navenek jménem obce (města) veškeré právní úkony týkající se pracovněprávních vztahů mezi obcí (jako zaměstnavatelem) a zaměstnanci obce.⁷⁾

Mezi relativní oprávnění tajemníka obecního úřadu spadá právo vydávat spisový řád, skartační řád a pracovní řád⁸⁾ obecního úřadu a další vnitřní směrnice obecního úřadu, toto oprávnění mu však může omezit rada obce tím, že si tyto interní předpisy vydá sama.

Tajemník obecního úřadu se nejen ex lege musí zúčastňovat zasedání

zastupitelstva obce a schůzí rady obce, ale má při těchto schůzích dokonce poradní hlas. Právo hlasovat, byť s hlasem poradním, nenáleží žádnému jinému zaměstnanci obecního úřadu.

Tajemník obecního úřadu nesmí ze zákona vykonávat funkce v politických stranách a politických hnutích. Osobě vykonávající funkci tajemníka však není zapovězeno řadové členství v politických stranách. Proto pokud někteří méně erudovaní starostové, zastupitelé či radní vyžadují, aby tajemník právě toho jejich obecního úřadu byl tzv. nestraník, tak postupují contra legem. Zákonodárce zde správně zvolil zlatou střední cestu. Na jednu stranu parciálně posílil nezávislost postavení tajemníka (zákazem výkonu funkcí v politických stranách a z toho pramenící svázanost s jedním určitým politickým subjektem) a na druhou stranu ovšem zcela nerozšlapal politická ustavně garantovaná oprávnění fyzické osoby vykonávající funkci tajemníka. Pokud bychom měli něco zákonodárci v tomto bodě vytknout, tak to je jisté zaplevelování sui generis českého právního řádu. Zákon o obcích zde zakazuje výkon funkcí v politických stranách a v politických hnutích. Nicméně žádný jiný český právní předpis nestanoví právní rozdíl mezi politickou stranou a politickým hnutím. Náš právní řád nijak nerozlišuje mezi právy a povinnostmi politické strany a politického hnutí. Z právního hlediska se jedná o naprostá synonyma. Rozlišovat politické strany a politická hnutí má význam politologický, nikoli však relevantní důvod právní. Naše legislativa tedy v tomto bodě - tj. v § 110 odst. 6 zákona o obcích (obecní zřízení) používá duplicitního zákazu té stejné skutečnosti.

Ustanovení § 111 obecního zřízení se věnuje označování písemností. V prvním odstavci se zákonodárce věnoval samostatné působnosti obce - všechny písemnosti vyhotovené orgánem obce v samostatné působnosti obce se v záhlaví označují uvedením slova "obec" ("město", "městys") a názvem obce, městyse nebo města s uvedením orgánu, který písemnost vyhotovil. Např. Obec Popůvky - Rada obce. Jiná je situace u statutárních měst - všechny písemnosti vyhotovené orgánem statutárního města v samostatné působnosti tohoto města se v záhlaví označují slovy "statutární město" s uvedením názvu města a orgánu, který písemnost vyhotovil; jde-li o orgán městského obvodu nebo městské části, uvedou se v záhlaví slova "městský obvod" nebo "městská část" a název města, název městského obvodu nebo městské části a název orgánu, který písemnost vyhotovil.

Naopak veškeré písemnosti vyhotovené orgánem obce v přenesené působnosti orgánů obce, se zákonnou výjimkou právních předpisů obce pro přenesenou působnost - tzv. nařízení obce, se v záhlaví označují slovy "Obecní úřad" ("Městský úřad", "Úřad městyse") s uvedením názvu obce, městyse nebo města. Např.: Městský úřad Brandýs nad Labem-Stará Boleslav. Opět bude jiné označení u statutárních měst - všechny písemnosti vyhotovené orgánem statutárního města v přenesené působnosti tohoto města, s výjimkou nařízení města, se v záhlaví označují slovy "Magistrát města" s uvedením názvu města a názvu odboru, který písemnost vyhotovil; jde-li o orgán městského obvodu nebo městské části, uvedou se v záhlaví slova "Úřad městského obvodu" nebo "Úřad městské části" a název města, název městského obvodu nebo městské části a odboru, který písemnost vyhotovil.

Z důvodu větší konkretizace subjektu a tedy kvůli posílení právní jistoty adresátů obecních písemností dle třetího odstavce citovaného ustanovení platí povinnost, že v případě vypracování písemnosti odbory obecního (městského) úřadu nebo úřadu městyse se pod záhlavím uvede rovněž název odboru, který písemnost vyhotovil. Např.:

Městský úřad Beroun

Stanoví-li zvláštní zákon jiné označení odboru, uvede se toto označení.

Dále platí, že pokud vypracovávají písemnosti zvláštní orgány, uvede se v záhlaví "obec" ("město", "městys"), název obce (města, městyse) a pod ním název zvláštního orgánu, který písemnost vypracoval. Např.:

Město Beroun

Komise k projednávání přestupků města Berouna

Podívejme se na § 111 teleologicky, spolu se Z. Koudelkou musím upozornit na prvořadý účel označování písemností, který nespočívá v tom, aby byl zcela přesně označen orgán vydávající listinu, ale aby adresát listiny přesně věděl, zda je věc řešena v přenesené působnosti či v působnosti samostatné. Toto rozlišení je kruciální kvůli uplatnění jeho práv včetně ochrany práv - opravné prostředky, dozor nad činností obce.⁹⁾ V každodenním životě se bylo možné občas setkat s nesprávně označenými písemnostmi obcí především ze strany starostů (resp. místostarostů) vyhotovovanými v samostatné působnosti obce, že bylo v jejich záhlaví nesprávně (resp. právně nedostatečně) uvedeno např. jen označení "starosta města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav", přičemž chybělo předchozí označení "Město Brandýs nad Labem - Stará Boleslav".

Do jisté míry eufemisticky můžeme napsat, že starosta nerovná se obec,¹⁰⁾ tudíž mohla u adresáta písemnosti vzniknout relevantní pochybnost, zda se jedná o konání obce, či více méně "soukromé" jednání starosty (resp. místostarosty obce), v určitých závažnějších případech by musel rozhodnout až soud, zda lze či nelze připsat takový právní úkon obci.¹¹⁾

Z právního hlediska je zapotřebí zdůraznit, že pouhé formální pochybení v označení písemnosti obce (města, městyse) není důvodem k neplatnosti předmětného dokumentu.¹²⁾ Odklon od přehnaného vnímání formalit lze vysledovat i v aktuální relevantní judikatuře.

Ustanovení § 111 odst. 5 stanoví, že obce (města, městyse) mohou používat razítko obce v případech, kdy zákon č. 352/2001 Sb., o užívání státních symbolů České republiky a o změně některých zákonů neurčí povinné užívání úředního razítka s malým státním znakem.

Malý státní znak užívají obce ex lege na rozhodnutích a jiných listinách osvědčujících důležité skutečnosti, vydávaných při výkonu státní moci, který jim byl svěřen zákonem nebo na základě zákona. Razítko, na němž je vyznačen malý státní znak, má kulatý tvar o průměru 20 mm, 25 mm nebo 36 mm. Malý státní znak je vyobrazen uvnitř kruhu, na jehož obvodu je označení oprávněné osoby, případně i označení její organizační součásti a sídla. Používá-li oprávněná osoba více úředních razítek, musejí obsahovat i pořadová čísla. Otisk úředního razítka musí být ze zákona jednobarevný. Dle § 6 odst. 2 zákona č. 352/2001 Sb. nesmí úřední razítko obsahovat velký státní znak.

Poznámky:

¹⁾ Cit. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 4. vydání, Praha: C. H. Beck, 2001, str. 286.

²⁾ Srov. Průcha, P.: Správní právo, obecná část, PF MU v Brně, 2003, str. 133.

³⁾ Koudelka, Z. in Zákon o obcích - komentář, Linde a.s. Praha, 2005 str. 356.

⁴⁾ Jedno staré německé přísloví praví: "Kdo slouží obci, ten má velmi přísného pána." Jedním ze základních "obecních služebníků" je právě tajemník obecního úřadu.

⁵⁾ Viz Kadečka, S.: Je rozhodování obce ve vlastní věci opravdu nepodjaté? Právní rozhledy 13/2005, C. H. Beck, Praha, 2005.

⁶⁾ Primární vymezení přenesené působnosti obcí v návaznosti na čl. 105 Ústavy ČR v zákonné rovině realizuje ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb.

⁷⁾ Srov. NS ČR - 21 Cdo 850/2002.

⁸⁾ Na pracovní řád nutno - v souladu s převládající právní teorií - pohlížet jako na pramen pracovního práva, konkrétněji jako na vnitropodnikový normativní právní akt. Vnitropodnikové normativní akty mají hybridní povahu - tj. jak povahu normativního aktu, tak i právního úkonu. Vnitropodnikové normativní akty nejsou vždy obecně uznávány za prameny práva právě pro svoji hybridní povahu - Srov. Bělina, M. a kol.: Pracovní právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, str. 58.

⁹⁾ Srov. Koudelka, Z.: Komentář k zákonu č. 128/2000 Sb., o obcích, Linde Praha 2002, ASPI lit. č. 20420.

¹⁰⁾ Třebaže si tak určití starostové leckde připadají a následně tak i jednají.

¹¹⁾ Na problematiku označování písemností obcí v právní publicistice upozornil např. Břeň, J.: Označování písemností obcemi, Veřejná správa č. 40/2003 str. 20-21.

¹²⁾ Srov. stejný názor Koudelka, Z.: op. cit. str. 363.

Petr Kolman
právník, odborný asistent na PF MU, Brno