Deliktní odpovědnost na úseku skládkování odpadů a řešení následků "živelného" skládkování

Mgr. Lenka Bahýl'ová
Mgr. Ján Bahýl'

Skládkování odpadů představuje jeden z nejčastějších způsobů nakládání s odpady,¹⁾ přestože by se mělo (ve smyslu hierarchie nakládání s odpady) jednat o způsob nejméně preferovaný. Pro ukládání odpadů na skládky jsou právními předpisy (zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, prováděcí předpisy k tomuto zákonu) stanoveny zvláštní podmínky a specifická pravidla. Postupuje-li se při tomto způsobu odstraňování odpadů v souladu s právními předpisy, k ohrožování či poškozování životního prostředí a lidského zdraví zpravidla bezprostředně nedochází, a pokud k němu dojde, jedná se o ohrožování či poškozování předvídatelné a kontrolovatelné. Předmětem tohoto příspěvku však není jednání po právu, nýbrž jednání protiprávní. Takzvané černé skládky odpadů ("živelné" skládkování) totiž stále představují poměrně početnou kategorii neoprávněného nakládání s odpady, které může mít - v závislosti na původu a složení takto odložených odpadů - také velmi závažné negativní dopady na jednotlivé složky životního prostředí (zejména kontaminace půdy, vody) či na zdraví obyvatel.

Postihování subjektů odpovědných za nelegálně vzniklé "skládky" odpadů je pro chybějící důkazy často velmi obtížné, mnohdy se jedná o nereálný úkol -nepodaří-li se původce tohoto jednání vůbec zjistit, či došlo-li k jeho zániku (u právnických osob). V případě "živelného" skládkování odpadů vystupuje do popředí otázka, kdo ponese náklady na odstranění těchto tzv. černých skládek a případnou celkovou asanaci postiženého území, není-li původce skládky znám nebo již neexistuje. Jak bude dále rozvedeno, platná právní úprava vykazuje v této oblasti značné nedostatky. Hlavním cílem tohoto příspěvku je na základě předestření jednotlivých možných variant deliktní odpovědnosti na úseku skládkování odpadů - zaměříme se jak na delikty správní, tak (byť spíše okrajově) na delikty postihované právem trestním - poukázat na některé nedostatky stávající právní úpravy a navrhnout jejich řešení. Zvláštní kapitola bude rovněž věnována otázce sankcí za tato deliktní jednání.

1. Skládkování odpadů versus "skládkování" odpadů

Pro účely tohoto příspěvku budeme vycházet ze dvou hlavních situací, resp. jednání, která na úseku skládkování odpadů vyvolávají deliktní odpovědnost.

Jedná se o:

- ukládání odpadů na skládkách odpadů v rozporu s právními předpisy a

- tzv. živelné skládkování odpadů neboli "skládkování" odpadů, tj. ukládání odpadů na místa, která skládkou odpadů nejsou.

Předpokladem pro vznik deliktní odpovědnosti v rámci první situace je existence skládky odpadů ve smyslu zákona o odpadech. Skládkou odpadů se podle § 4 písm. h) zákona o odpadech rozumí "technické zařízení určené k odstraňování odpadů jejich trvalým a řízeným uložením na zemi nebo do země". Skládka odpadů je zařízením k odstraňování odpadů, které může být v provozu výhradně za podmínky vydání platného souhlasu k provozování takového zařízení ze strany krajského úřadu (§ 14 odst. 1 zákona o odpadech).²⁾ Zákon o odpadech stanoví provozovatelům skládek vedle obecných povinností pro nakládání s odpady (např. zařazování odpadů podle kategorií, povinnost ustavení odpadového hospodáře) i zvláštní povinnosti, jež se vážou právě k provozování skládek odpadů; jedná se zejména o povinnost ochrany životního prostředí technickým zajištěním skládky, zákaz ukládání vymezených odpadů,³⁾ zajištění asanace, rekultivace a následné péče o skládku po ukončení provozu.

Nezákonné skládkování odpadů zahrnuje taková protiprávní jednání, která představují jednak provozování skládky v rozporu s právními předpisy (typicky bez souhlasu podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech), jednak porušení povinností při oprávněném provozu skládky odpadů. Jednotlivé skutkové podstaty deliktního jednání a sankce, které za tato jednání právní úprava předvídá, resp. které přicházejí v úvahu za provozování skládky v rozporu s právními předpisy, jsou podle zákona o odpadech následující:

1) § 66 odst. 3 písm. d): provozování zařízení k odstraňování odpadů bez souhlasu podle § 14 odst. 1 nebo v rozporu s ním nebo provozování zařízení k odstraňování odpadů v rozporu se schváleným provozním řádem zařízení (sankcí je pokuta do 10 mil. Kč, ukládá Česká inspekce životního prostředí),

2) § 66 odst. 4 písm. b): nakládání s odpady v zařízeních, ve kterých je nakládání s odpady zakázáno nebo není povoleno (pokuta do 50 mil. Kč, ukládá Česká inspekce životního prostředí),

3) § 66 odst. 4 písm. d): nakládání s nebezpečnými odpady bez potřebného souhlasu příslušného správního úřadu nebo v rozporu s ním (pokuta do 50 mil. Kč, ukládá Česká inspekce životního prostředí),

4) § 66 odst. 4 písm. e): ukládání na skládku odpadů, které jsou zakázány ukládat na skládku nebo nedodržení podmínek stanovených prováděcím právním předpisem při ukládání odpadů na skládku⁴⁾ (pokuta do 50 mil. Kč, ukládá Česká inspekce životního prostředí),

5) § 66 odst. 5: porušení jiné povinnosti stanovené zákonem o odpadech nebo povinnosti uložené rozhodnutím na základě tohoto zákona (pokuta do 1 mil. Kč, ukládá obecní úřad obce s rozšířenou působností nebo Česká inspekce životního prostředí).

Odpovědným subjektem za deliktní jednání na úseku provozování skládek odpadů může být výlučně právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání. Takovým subjektem je v případě první skutkové podstaty správního deliktu provozovatel skládky, v ostatních případech jím může být jakýkoliv "podnikatel".⁵⁾ Skutková podstata správního deliktu bude v tomto případě naplněna, bude-li skládka odpadů provozována bez příslušného souhlasu podle § 14 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, nebo bude-li provozována v rozporu s tímto souhlasem; tj. v rozporu s rozhodnutím krajského úřadu o souhlasu k provozování skládky a s provozním řádem skládky odpadů. Domníváme se, že skutková podstata tohoto správního deliktu bude naplněna i v případě neplatného souhlasu; souhlas k provozování skládek nebezpečných odpadů se ex lege uděluje nejvýše na čtyři roky s možností prodloužení na žádost provozovatele (vždy nejvíce na další čtyři roky). Časové omezení platnosti souhlasu v případě skládek odpadů, které neslouží k ukládání nebezpečných odpadů, není právními předpisy stanoveno, nicméně bylo by vhodné o něm uvažovat.

Skutkové podstaty správních deliktů, výše uvedené pod čísly 2 a 3, se vztahují na jakoukoliv právnickou osobu nebo fyzickou osobu v souvislosti s její podnikatelskou činností. Za jednání provozovatele skládky, který naplní vedle skutkové podstaty správního deliktu podle § 66 odst. 3 písm. d) zákona o odpadech i skutkovou podstatu některého z těchto správních deliktů bude tedy možné (s ohledem na zásadu absorpce trestních sazeb) udělit pokutu až ve výši 50 mil. Kč.

Dále by bylo možné na úseku skládkování odpadů uvažovat o deliktní odpovědnosti podle § 66 odst. 5 zákona o odpadech. Skutková podstata tohoto správního deliktu - porušení jiné povinnosti podle zákona o odpadech nebo povinnosti uložené rozhodnutím na základě tohoto zákona však zahrnuje typické "neřesti" skutkových podstat správních deliktů: jedná se o velmi obecnou skutkovou podstatu (porušení jiné povinnosti) s blanketní dispozicí (odkaz na zákon o odpadech či rozhodnutí vydané na základě tohoto zákona). Takové vymezení skutkové podstaty zcela jistě nedostojí požadavku na určitost, přesnost a jasnost. Při ukládání sankce za tento správní delikt je rovněž třeba vycházet z toho, že "správním deliktem nemá být jakékoli porušení práva, ale porušení práva určitým způsobem kvalifikované, protiprávní jednání musí mít určitou kvalitu a určitou minimální intenzitu".⁶⁾

V případě fyzických osob (podnikatelů) je nutné uvažovat i o trestněprávní odpovědnosti, neboť při neoprávněném provozování skládky odpadů by mohlo dojít k naplnění skutkové podstaty trestného činu ve smyslu § 298 odst. 2 trestního zákoníku - ukládání, odkládání či jiné nakládání s odpady (v rozporu s právními předpisy), kterým je způsobeno poškození nebo ohrožení životního prostředí, k jehož odstranění je třeba vynaložit náklady ve značném rozsahu. Nezbytnou podmínkou k tomuto naplnění je poškození nebo ohrožení životního prostředí, k jehož odstranění je třeba vynaložit náklady ve značném rozsahu, tzn. nejméně ve výši 500 tis. Kč.⁷⁾

Při znalosti definice "skládky odpadů" podle zákona o odpadech je možné za pomoci negativního vymezení definovat "živelnou" skládku odpadů⁸⁾ jako místo (prostor, lokalitu), kde jsou odpady shromažďovány či ukládány, a které není k takovému nakládání s odpady určeno. Mluvíme-li tedy o skládkování odpadů v "živelném" slova smyslu, nejedná se o skládku odpadů v terminologii zákona o odpadech, tato činnost spíše (za pomoci pojmosloví zákona o odpadech) připomíná shromažďování odpadů [srov. § 4 písm. f) zákona o odpadech], které je však dlouhodobé a bez dalšího nakládání s těmito odpady. V následujícím textu budeme pro přehlednost odlišovat mezi tzv. správními delikty podnikatelů (právnických osob a fyzických podnikajících osob) a správními delikty fyzických osob (přestupky).

* Deliktní odpovědnost tzv. podnikatelů

Nejprve si uveďme jednotlivé skutkové podstaty deliktního jednání, které by mohly být v případě "živelného" skládkování odpadů aplikovány včetně sankcí, jež za takové jednání mohou být právnickým osobám a fyzickým osobám oprávněným k podnikání uloženy.

- Deliktní odpovědnost podle zákona o odpadech:

1) § 66 odst. 4 písm. b): nakládání s odpady v zařízeních, ve kterých je nakládání s odpady zakázáno nebo není povoleno (pokuta do 50 mil. Kč, ukládá Česká inspekce životního prostředí),

2) § 66 odst. 4 písm. d): nakládání s nebezpečnými odpady bez potřebného souhlasu příslušného správního úřadu nebo v rozporu s ním (pokuta do 50 mil. Kč, ukládá Česká inspekce životního prostředí),

3) § 66 odst. 5: porušení jiné povinnosti stanovené zákonem o odpadech nebo povinnosti uložené rozhodnutím na základě tohoto zákona (pokuta do 1 mil. Kč, ukládá obecní úřad obce s rozšířenou působností nebo České inspekce životního prostředí ).

- Deliktní odpovědnost vyplývající ze zákona o obcích⁹⁾ či obecně závazné vyhlášky obce:

1) § 58 odst. 2: neudržování čistoty a pořádku na vlastním nebo užívaném pozemku tak, že dojde k narušení vzhledu obce (pokuta do 100 tis. Kč, ukládá obec),

2) § 58 odst. 3: znečištění veřejného prostranství, narušení životní prostředí v obci nebo odložení věci mimo vyhrazené místo (pokuta do 200 tis. Kč, ukládá obec),

3) porušení jiných povinností stanovených vyhláškou vydanou na základě § 10 písm. a) nebo c) zákona o obcích (pokuta do 200 tis. Kč, ukládá obec).

Zákon o odpadech ve svých ustanoveních vymezujících skutkové podstaty správních deliktů explicitně nepočítá s odpovědností právnických nebo fyzických osob oprávněných k podnikání za vznik "živelných" skládek odpadů. Nicméně vzhledem k definici pojmu "zařízení", kterým se podle čl. 4 písm. e) zákona o odpadech rozumí "technické zařízení, místo, stavba nebo část stavby", je možné i v těchto případech aplikovat § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech. Skutkové podstaty deliktního jednání výše uvedené pod čísly 2) a 3) by bylo možné rovněž použít, nicméně vzhledem k maximální výši peněžité sankce, která je stejná nebo nižší jako u skutkové podstaty správního deliktu podle § 66 odst. 4 písm. b), to nebude v případě zjištění odpovědného subjektu ani potřeba. De lege ferenda by však bylo vhodné odlišit výši peněžité pokuty v případě "živelného" skládkování nebezpečných odpadů a odpadů, které nebezpečné vlastnosti nemají.

Skutková podstata správního deliktu podle § 66 odst. 4 písm. d) zákona o odpadech je navíc ve vztahu ke skutkové podstatě podle § 66 odst. 4 písm. b) speciální, resp. zúženou, lze ji totiž použít pouze na "podnikatele", kteří k nakládání s nebezpečnými odpady potřebují souhlas příslušného správního úřadu. Do této skupiny tak nespadají např. dopravci, kteří zajišťují vnitrostátní přepravu nebezpečných odpadů, nebo kteří přeshraničně přepravují odpady, k nimž není třeba předchozího oznámení a souhlasu.¹⁰⁾ Nutno podotknout, že "živelné" skládky odpadů vznikají mnohdy právě následkem nelegální přeshraniční přepravy odpadů.¹¹⁾ V případě vnitrostátní přepravy nebezpečných odpadů by k tomu díky zavedení systému evidenční a ohlašovací povinnosti [viz § 24 odst. 1 písm. e) zákona o odpadech] mělo docházet ojediněle. Pro skutkovou podstatu správního deliktu podle § 66 odst. 5 zákona o odpadech platí již uvedené k předchozí kapitole, v případě "živelného" skládkování však bude jeho praktické využití pravděpodobně nulové.

Neoprávněné nakládání s odpady ze strany "podnikatelů" mohou postihovat rovněž obce v rámci samostatné působnosti. Pokud tato osoba neudržuje čistotu a pořádek na pozemku, který užívá nebo vlastní, tak, že naruší vzhled obce, může ji obec za tento delikt postihnout uložením pokuty až ve výši 100 tisíc korun (§ 58 odst. 2 zákona o obcích). Pokutu až do výše 200 tisíc korun může potom obec uložit, pokud tato osoba znečistí veřejné prostranství, naruší životní prostředí v obci nebo odloží věc mimo vyhrazené místo (§ 58 odst. 3 zákona o obcích). Obec může navíc obecně závaznou vyhláškou zakotvit další povinnosti (samozřejmě v mezích své samostatné působnosti)¹²⁾ a jejich porušení postihovat. Přitom je však třeba zohlednit § 59 odst. 2 zákona o obcích, podle něhož pokutu podle § 58 nelze uložit, jestliže zákon stanoví za porušení povinností uvedených v § 58 vyšší sankci.

Trestněprávní odpovědnost "podnikatelů" za "živelné" skládkování odpadů se (stejně jako u neoprávněného skládkování) štěpí z důvodu nepostižitelnosti právnických osob. V případě jednání ze strany těchto subjektů (jako podnikatelů) však bude skutková podstata neoprávněného nakládání s odpady spíše naplněna, a to z důvodu vyššího potenciálního nebezpečí tzv. černých skládek odpadů.

* Deliktní odpovědnost fyzických osob

Následkem protiprávního jednání fyzických osob rovněž dochází ke vzniku "živelných" skládek odpadů, byť se (ve srovnání se shromažďováním či ukládáním odpadů na místa, která k tomu nejsou určena, ze strany tzv. podnikatelů) zpravidla bude jednat o vznik méně závažných následků pro životní prostředí či lidské zdraví, resp. o nižší míru ohrožení těchto objektů ochrany. Pokud by však míra ohrožení či poškození životního prostředí dosahovala vyšší úrovně, v případě fyzických osob mohou nastoupit trestněprávní následky. Pro přehled si jednotlivé skutkové podstaty deliktního jednání v kategorii fyzických osob (včetně sankcí) uveďme:

- Deliktní odpovědnost podle zákona o odpadech: § 69 odst. 2 písm. c) - soustřeďování odpadu nebo jiné nakládání s odpadem na místech nebo v objektech, které nejsou podle zákona o odpadech zařízeními určenými k nakládání s odpady nebo tato místa či objekty za účelem soustřeďování nebo jiného nakládání s odpady pronajímá jiné osobě (pokuta do 1 mil. Kč, ukládá Česká inspekce životního prostředí).¹³⁾

- Deliktní odpovědnost podle zákona o přestupcích: § 47 písm. h) - neoprávněné založení skládky nebo odkládání odpadků nebo odpadů mimo vyhrazená místa (pokuta do 50 tis. Kč, ukládá obecní úřad).

- Deliktní odpovědnost vyplývající z obecně závazné vyhlášky obce: přestupky proti povinnostem stanovených vyhláškou vydanou na základě § 10 písm. a) nebo c) zákona o obcích (pokuta do 30 tis. Kč, ukládá obec).

Každému, tedy i fyzickým osobám (nepodnikajícím), jsou zákonem o odpadech uloženy různorodé povinnosti, např. povinnost zbavit se věci - odpadu, kterou nepoužívá k původnímu účelu, a která ohrožuje životní prostředí (§ 3 odst. 4), povinnost předcházet vzniku odpadů a jejich přednostní využívání (§ 10 odst. 1, § 11 odst. 1), či povinnost předávat odpady výhradně osobě, která je k jejich převzetí oprávněna (§ 12 odst. 4). Skutkové podstaty přestupků, jež jsou zákonem o odpadech vymezeny, však zahrnují pouze některá protiprávní jednání fyzických osob. Pro naše účely nás bude zajímat postižitelnost jednání fyzické osoby, které vede ke vzniku a existenci "živelné" skládky. Tuto úlohu naplňuje § 69 odst. 2 písm. c) zákona o odpadech, který zakládá odpovědnost fyzické osoby za přestupek v případech, kdy nakládá s odpady (tedy je shromažďuje, příp. ukládá) na místech, která k tomu nejsou určena, nebo kdy takové místo či objekt pronajímá jiné osobě právě pro účely soustřeďování nebo jiného nakládání s odpady. V naposled uvedeném případě bude tedy muset být ze strany příslušného orgánu (České inspekce životního prostředí ) prokázáno, že svůj majetek (pozemek, stavbu) fyzická osoba pronajímala pro uvedené účely, resp. o činnosti nájemce věděla. Pokud by tedy došlo k pronájmu majetku pro jiné účely, bylo by nutné rozlišovat následné jednání fyzické osoby po zjištění, že dochází k porušení nájemní smlouvy (využívání pronajaté věci k jinému účelu). Máme za to, že odpovědnost fyzické osoby za přestupek podle předmětného ustanovení zákona o odpadech by nastoupila jen v případě, kdyby fyzická osoba po takovém zjištění nečinila žádné kroky k nápravě - tímto jednáním by totiž implicitně schvalovala nový účel nájmu.

Při vzniku a existenci "živelných" skládek, které je důsledkem jednání fyzických osob, může být využíván i § 47 písm. h) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, pokud obec v souladu s § 17 odst. 3 zákona o odpadech místa k ukládání odpadů vymezila. Skutková podstata tohoto přestupku se tak částečně kryje s § 69 odst. 2 písm. c) zákona o odpadech. Obce mohou vyvíjet aktivitu rovněž při postihování neoprávněného skládkování odpadů v rámci samostatné působnosti, a sice vydáním obecně závazné vyhlášky, ve které takové jednání fyzických osob (tj. jednání spočívající v ohrožení či poškození životního prostředí ukládáním nepotřebných věcí na místa, která k tomuto účelu nejsou určena) vymezí.

Samostatná působnost obce v této oblasti vychází z § 10 písm. a) a c) zákona o obcích, který obcím umožňuje ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti mj. k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (vyhláška může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit zdraví, lze vykonávat pouze na určených místech a v určeném čase, případně tyto činnosti na veřejných prostranstvích v obci zakázat), a k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí a veřejné zeleně.

Podle § 46 odst. 2 zákona o přestupcích je porušení povinností stanovených v obecně závazných vyhláškách obcí a krajů¹⁴⁾ přestupkem proti pořádku ve věcech územní samosprávy. Maximální výše peněžité pokuty je pro tyto případy stanovena v § 46 odst. 3 zákona o přestupcích. V případě současného naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 69 odst. 2 písm. c) zákona o odpadech jednočinným souběhem bude (v souladu se zásadou absorpce sankcí) možné pachateli přestupku uložit ze strany České inspekce životního prostředí pokutu až ve výši 1 mil. Kč. V takovém případě se předpokládá úzká spolupráce mezi obecními úřady, resp. obcemi, a Českou inspekcí životního prostředí.¹⁵⁾

Bude-li následkem neoprávněného nakládání fyzické osoby s odpady způsobeno ohrožení či poškození životního prostředí, k jehož odstranění je třeba vynaložení nákladů ve značném rozsahu (500 tis. Kč a více), dojde k naplnění skutkové podstaty trestného činu podle § 298 odst. 2 trestního zákoníku.

2. Sankce a opatření sankčního charakteru

Přestože jsme se problematiky sankčních následků deliktního jednání na tomto úseku lidské činnosti již dotkli výše, považujeme za užitečné stručné shrnutí. Soudní i správní trestání je založeno na základě zásady nulla poena sine lege, ani za neoprávněné jednání na úseku nakládání s odpady tedy není možné uložit jiné než zákonem stanovené sankce.

Sankcí ukládanou za správní delikt právnické osoby a fyzické osoby - podnikatele v této oblasti je výlučně pokuta (peněžitý trest), neboť zákon o odpadech ani jiný výše uvedený právní předpis příslušným orgánům (Česká inspekce životního prostředí, obecní úřad, obec) jinou variantu sankce nedává. Výše sankce je určena pevnou hranicí horní sazby bez dalších přesně kvantifikovatelných pravidel, její konkrétní stanovení se tedy odvíjí od správního uvážení příslušného orgánu veřejné správy. Při ukládání (vyměřování) sankcí přitom musejí být posouzeny všechny okolnosti spáchaného deliktu, u neoprávněného skládkování se bude přihlížet zejména k rozsahu a závažnosti ohrožení či poškození životního prostředí. Za sankci nepeněžitého charakteru je možné považovat zákaz provozu skládky (je-li skládka oprávněně provozována), který může vydat jedině krajský úřad (nejedná se tedy o sankci ukládanou přímo v rozhodnutí o správním deliktu). Podnět k tomuto zákazu je podle § 76 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech oprávněna podat Česká inspekce životního prostředí, typicky tak tomu bude v případě provozování skládky v rozporu s právními předpisy, pokud by v důsledku toho mohlo dojít k závažné ekologické újmě.¹⁶⁾

Trestání fyzických osob za přestupky týkající se neoprávněného skládkování vychází ze zákona o přestupcích, který je obecným kodexem. Bude-li však fyzická osoba trestána podle zákona o odpadech jako zvláštního právního předpisu, je možné jí za přestupek uložit pouze zde uvedené sankce, v případě naplnění skutkové podstaty přestupek podle § 69 odst. 2 písm. c) zákona o odpadech pak výlučně pokutu. Stejně jako u "podnikatelů", i u tohoto typu správního deliktu je možné uložit fyzickým osobám opatření k nápravě. V návaznosti na naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 69 odst. 2 písm. c) tak může samostatným rozhodnutím učinit obecní úřad. Dojde-li však k naplnění skutkové podstaty přestupku podle zákona o přestupcích [§ 47 písm. h)], mohou být uloženy sankce (případně jejich povolené kombinace) předvídané tímto zákonem (§ 11), tzn. napomenutí, pokuta, zákaz činnosti, příp. propadnutí věci. V řízení o přestupku se při určení druhu sankce a její výměry přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům (míra ohrožení či poškození životního prostředí), k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele (§ 12 zákona o přestupcích). S ohledem na následné uložení opatření ke zjednání nápravy vzniká pochybnost v případě deliktní odpovědnosti fyzické osoby za přestupek podle § 47 písm. h) zákona o přestupcích, který tuto možnost (na rozdíl od zákona o odpadech) obecnímu úřadu nestanoví.

Pro účely trestněprávního postihu fyzických osob počítá trestní zákoník především s "klasickými" sankcemi - trestem odnětí svobody a peněžitým trestem. Jelikož bývají tyto trestné činy (s nedbalostním či úmyslným zaviněním) často následkem některé z podnikatelských aktivit (v našem případě např. provoz skládky odpadů), je možným trestem rovněž zákaz činnosti.¹⁷⁾ Jako sankce za trestný čin proti životnímu prostředí za předpokladu naplnění skutkové podstaty v § 298 odst. 2 trestního zákoníku přicházejí v úvahu trest odnětí svobody, peněžitý trest a zákaz činnosti (a to samostatně nebo v kombinaci); z dalších sankcí, které je možné v souladu s § 53 trestního zákoníku za tento trestný čin rovněž uložit, přicházejí v úvahu zejména obecně prospěšné práce, propadnutí majetku, věci nebo jiné majetkové hodnoty, nově rovněž trest domácího vězení jako alternativa trestu odnětí svobody.

3. Když není znám původce "černé" skládky...

Výše rozebrané situace deliktního jednání při nakládání s odpady, jehož následkem je nezákonné "skládkování", resp. vznik tzv. černých skládek odpadu, počítají s existencí pachatele (resp. jeho zjištěním), tedy osoby, která svým protiprávním jednáním závadný stav způsobila. V praxi však často dochází k tomu, že původce není znám (nejčastěji u "živelného" skládkování) nebo zanikl - v případě právnické osoby. V takovém případě se již neřeší odpovědnost deliktní, nýbrž odpovědnost za ztráty na životním prostředí. Kdo tedy bude odpovědný za řešení závadného stavu? Odpověď na tuto otázku se odvíjí od konkrétního ohrožení a rozsahu poškození životního prostředí.

Stávající zákon o odpadech tuto situaci explicitně neřeší. Podle § 79 odst. 1 písm. f) může obecní úřad obce s rozšířenou působností - hrozí-li poškození lidského zdraví nebo životního prostředí nebo již k němu došlo - zajistit ochranu lidského zdraví a životního prostředí na náklady odpovědné osoby.¹⁸⁾ Touto osobou však není de lege lata nikdo jiný než původce. Ve srovnání s předchozím zákonem o odpadech (č. 125/1997 Sb.) se jedná o podstatný nedostatek; zde byla totiž zakotvena subsidiární odpovědnost vlastníka nemovitosti, na níž byl odpad umístěn. V případě, kdy původce tzv. černé skládky odpadů nebyl zjištěn, přecházela povinnost zajistit zneškodnění odpadu na vlastníka této nemovitosti. Účelně vynaložené náklady na nápravu (nikoliv však zajištění jejího provedení) mohly být vlastníkovi nemovitosti ze strany příslušného státního orgánu (okresní úřad) uhrazeny, pokud vlastník prokázal, že umístění odpadu jím nebylo způsobeno ani zaviněno, a že učinil veškerá opatření k ochraně své nemovitosti, která na něm lze vyžadovat. V současnosti není možné odpovědnost vlastníka nemovitosti za "živelné" skládkování odpadů (není-li sám jeho původcem) ze zákona o odpadech vyvozovat a náklady související s odstraněním závadného stavu zůstávají na státu.

V určitých případech je řešením aplikace jiných "složkových" právních předpisů, např. podle § 42 vodního zákona, pokud by odpad ohrožoval závažně kvalitu podzemních nebo povrchových vod a nelze-li nápravné opatření uložit původci závadného stavu,¹⁹⁾ zabezpečí nezbytná opatření k nápravě příslušný vodoprávní úřad. Finanční prostředky pro tyto účely se sdružují v obligatorně zřizovaném zvláštním účtu kraje, který je ročně doplňován do výše 10 mil. Kč. Zmínit lze rovněž zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, který v § 3 mj. stanoví možnost uložení povinnosti odstranit zjištěné závady (znečištění půdy či zdroje pitné vody škodlivými látkami) vlastníkovi nebo nájemci pozemků náležejících do zemědělského půdního fondu. Takto ukládaná opatření musejí být s těmito subjekty předem projednána a po jejich provedení může vlastník nebo nájemce pozemků požádat Státní fond životního prostředí ČR o poskytnutí příspěvku na zmírnění ekonomických důsledků vyplývajících z uložených opatření. Na tomto místě je rovněž vhodné poukázat na doposud "nevyzkoušený" zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě, který by bylo možné ve specifických případech²⁰⁾ rovněž aplikovat.

K postihování neoprávněného nakládání s odpady formou skládkování nebo "skládkování" dochází především prostřednictvím sankčních nástrojů na úseku správního práva, ve většině případů se jedná o udělení peněžité sankce (pokuty) za správní delikt právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání, resp. za přestupek u osob fyzických. Správní delikty na tomto úseku však trpí nesystematičností a neprovázaností, což je ale dáno i absencí obecného kodexu správního trestání (na konkrétní nedostatky jsme poukázali již v textu). V případě "podnikatelů" jsou horní hranice sazeb pro peněžité sankce poměrně vysoké (až 50 mil. Kč), nicméně vzhledem k možnému rozsahu a závažnosti poškození životního prostředí ze strany těchto subjektů, jak se to děje v praxi, se rozhodně nejedná o nadsazené hodnoty. Dojde-li k naplnění skutkové podstaty trestného činu (např. podle § 298 odst. 2 trestního zákoníku), odpovědnost za deliktní jednání právnické osoby přechází na fyzickou osobu, která jménem právnické osoby jednala; v praxi je však mnohdy obtížné prokázat konkrétní fyzické osobě deliktní jednání.

Co se týká řešení škod na životním prostředí způsobených deliktním jednáním odpovědných subjektů, poukázali jsme zejména na problematičnost stávající právní úpravy v případech, kdy původce tohoto závadného stavu není zjištěn nebo již neexistuje. Vedle výše uvedených možností, ze kterých by asi nejvhodnější bylo de lege ferenda zakotvit (např. v novém zákoně o odpadech, na němž se pracuje) systém, který znal již předchozí zákon o odpadech (č. 125/1997 Sb.), jenž zakotvoval subsidiární odpovědnost vlastníka nemovitosti, na níž byl odpad umístěn.

Poznámky:

¹⁾ Viz např. zpráva Evropské agentury pro životní prostředí 7/2009 "Diverting Waste From Landfill", dostupná na internetových stránkách http://www.eea.europa.eu/publications/diverting-waste-from-landfill-effectiveness-of-waste-management-policies-in-the-european-union.

²⁾ Tento souhlas je rovněž nezbytnou podmínkou pro vydání kolaudačního souhlasu s provozem skládky odpadů.

³⁾ Viz vyhláška č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů.

⁴⁾ Viz vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu, ve znění pozdějších předpisů.

⁵⁾ Toto označení uvádíme v uvozovkách z důvodu jisté nepřesnosti, právnické osoby totiž odpovídají za správní delikt bez ohledu na to, zda podnikají či nikoliv.

⁶⁾ Viz Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 442-443.

⁷⁾ Viz § 138 odst. 1 trestního zákoníku.

⁸⁾ Právní úprava takový pojem ani pojem jemu podobný nezná.

⁹⁾ Obdobným způsobem je deliktní odpovědnost upravena v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, horní hranice peněžité sankce je však vyšší za neudržování čistoty a pořádku na vlastním nebo užívaném pozemku může být uložena městskou částí pokuta až do výše 500 tisíc korun za znečištění veřejného prostranství, odložení věci mimo vyhrazené místo nebo jiné narušení vzhledu městské části až do výše jednoho milionu korun.

¹⁰⁾ V případě přeshraniční přepravy odpadů, jež mají nebezpečné vlastnosti, se však zásadně předchozí oznámení a souhlas příslušných státních orgánů vyžaduje (viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 o přepravě odpadů).

¹¹⁾ K tomu blíže např. Rybářová, L., Právní aspekty přeshraniční přepravy odpadů. České právo životního prostředí: časopis České společnosti pro právo životního prostředí, Praha: Česká společnost pro právo životního prostředí, č. 2, 2008.

¹²⁾ Viz § 10 zákona o obcích (obecní zřízení), dále jen "zákon o obcích".

¹³⁾ Otázkou je, zda tuto pokutu může ukládat i obecní úřad, vzhledem k § 80 odst. 1 písm. c), podle něhož obecní úřad ukládá pokuty podle § 69. De lege ferenda by mělo dojít k odstranění pochybností, který orgán veřejné správy je k ukládání pokut podle § 69 odst. 2 písm. c) zmocněn.

¹⁴⁾ Kraje samozřejmě vydávají rovněž vyhlášky v samostatné působnosti, nicméně ke stanovení povinností na úseku ochrany životního prostředí, jež by se týkaly nakládání s odpady na území kraje, nejsou zákonem zmocněny.

¹⁵⁾ Motivace ke spolupráci obce s Českou inspekcí životního prostředí může být vážně narušena s ohledem na chybějící ustanovení, které by řešilo, kdo je příjemcem uložené pokuty za přestupek ze strany České inspekce životního prostředí. Vzhledem k systematice zákona o odpadech se na rozdělování příjmů z pokut za přestupky nevztahuje § 68 odst. 3 zákona o odpadech, které určuje, že příjem z takto uložených pokut se dělí rovným dílem mezi obec a stát (Státní fond životního prostředí). Za současného stavu náleží příjem z pokuty za přestupek podle § 69 odst. 2 státu v plné výši (viz § 13 odst. 3 věta druhá zákona o přestupcích).

¹⁶⁾ Pojem "závažná ekologická újma" však není zákonem o odpadech (ani jiným právním předpisem) definován. Zde bude záležet na uvážení České inspekce životního prostředí, nicméně opomenout nelze § 78 odst. 4 zákona o odpadech, podle něhož krajský úřad zruší nebo změní rozhodnutí o udělení souhlasu v taxativně vymezených situacích: a) dojde ke změně podmínek rozhodných pro vydání rozhodnutí o udělení souhlasu, b) provozovatel zařízení není schopen zajistit podmínky ochrany životního prostředí stanovené v právních předpisech nebo provozovatel skládky nemá vytvořenou finanční rezervu a v určené lhůtě nedojde ke zjednání nápravy, nebo c) "podnikatel", jemuž byl udělen souhlas, opakovaně porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem nebo opakovaně neplní podmínky, na které je souhlas vázán.

¹⁷⁾ Prvotní zakotvení skutkových podstat trestných činů proti životnímu prostředí v roce 1989 v trestním zákoně zahrnovalo jako trestní sankci ještě uložení nápravného opatření, nicméně tato sankce byla hned další novelou příslušných ustanovení trestního zákona vypuštěna.

¹⁸⁾ Podle § 79 odst. 1 písm. g) tohoto zákona může tento úřad uložit provozovateli zařízení k odstraňování odpadů v mimořádných případech, je-li to nezbytné z hlediska ochrany životního prostředí, a pokud je to pro provozovatele technicky možné, povinnost odstranit odpad. Náklady vzniklé tímto rozhodnutím hradí obecní úřad obce s rozšířenou působností, který rozhodnutí vydal; náhradu nákladů takto vynaložených je povinna obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností uhradit osoba, která je za tento odpad odpovědná podle tohoto zákona. Pokud však takovou odpovědnou osobu nelze zjistit, zůstává břímě uhrazených nákladů na obecním úřadě.

¹⁹⁾ Nejedná-li se ani o případ podle § 42 odst. 2 vodního zákona, kdy mohou být za stanovených podmínek opatření k nápravě uložena nabyvateli majetku získaného v privatizaci, i pokud tento nabyvatel (vlastník) není původcem závadného stavu. K této problematice viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2005, č. j. 2 As 38/2005-132, dostupné na: www.nssoud.cz

²⁰⁾ Viz § 6 odst. 6 a § 7 odst. 6 zákona o předcházení ekologické újmě a o její nápravě.