Subjekty povinné poskytovat informace ve světle judikatury

Bez garance těchto práv by další politická práva ztrácela smysl. Systematické zařazení obecného přístupu k informacím má i další důležitý aspekt - vždy je totiž třeba přihlédnout k čl. 22 Listiny základních práv a svobod, který klade na všechny složky moci v oblasti politických práv určité nároky. Z našeho hlediska to znamená, že zákonná úprava přístupu k informacím, její výklad a používání, musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Rovněž je třeba přihlédnout i k interpretační směrnici obsažené v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.

V čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod je stanoveno, že státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti, přičemž podmínky a provedení stanoví zákon. Tím je zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Vedle toho z čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod plyne, že každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Zatímco obecného práva na informace se lze domáhat přímo s odkazem na Listinu základních práv a svobod, podle jejího čl. 41 se práva na informace o stavu životního prostředí podle čl. 35 odst. 2 lze domáhat pouze v mezích zákona, který toto ustanovení provádí. Tím je zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.¹⁾

Svobodný přístup k informacím působí jako významný kontrolní mechanismus ve veřejné správě (a patří tak do systému záruk zákonnosti),²⁾ ale též mimo ni, jako významný kontrolní prvek v demokratickém právním státě vůbec.³⁾

Jedna z prvních zásadních otázek, kterou je třeba si v této souvislosti klást, zní, které subjekty jsou povinny informace poskytovat (tedy jinými slovy řečeno: které subjekty jsou vůbec předmětem uvedené kontroly). Pokud jde o vymezení povinných subjektů v zákoně o svobodném přístupu k informacím, to prodělalo hned několik změn. Původně podle § 2 odst. 1 platilo, že "povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány a orgány územní samosprávy". Odst. 2 téhož ustanovení pak určil, že "povinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti".

Novela provedená zákonem č. 39/2001 Sb.⁴⁾ potom změnila odst. 1 tak, že mezi povinnými subjekty byly vypočteny rovněž veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky. Novela provedená zákonem č. 61/2006 Sb.⁵⁾ nahradila původní výraz orgány územní samosprávy přesnějším souslovím územní samosprávné celky a jejich orgány a odstranila podmínku, aby veřejná instituce hospodařila s veřejnými prostředky. Ustanovení § 2 odst. 1 tak po dvou novelizacích praví, že "povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce". Znění § 2 odst. 2 se novelizace nedotkly.

Zákonodárci je pochopitelně dán prostor pro to, aby okruh povinných subjektů vymezil, nicméně přitom nesmí zúžit mantinely dané ústavodárcem, který v čl. 17 odst. 5 definuje povinné subjekty jako státní orgány a orgány územní samosprávy. Stejně tak si soudy nesmějí počínat restriktivně při výkladu toho, které konkrétní subjekty patří do okruhu těch, kteří musejí poskytovat informace. K judikatornímu vymezení subjektů povinných poskytovat informace výrazným způsobem přispěl zejména Nejvyšší správní soud.⁶⁾

Zda jsou ústavní činitelé povinni poskytovat informace ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, se Nejvyšší správní soud zabýval ve svém rozsudku ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 159/2002-49, publ. pod č. 226/2004 Sb. NSS. Z něj plyne, že žádá-li senátor ministra o poskytnutí informací a vysvětlení potřebných pro výkon své funkce podle § 12 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, nevystupuje v tomto vztahu ministr jako vedoucí ústředního orgánu státní správy, který poskytuje informace o činnosti vztahující se k působnosti ministerstva, nýbrž jako člen vlády (ústavní činitel). V této situaci není ministr povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Naopak neobstojí argumentace, že směřuje-li žádost o informaci na Kancelář prezidenta republiky, nebude jí moci být vyhověno, neboť uvedený subjekt je jen jakousi servisní organizací prezidenta republiky, tedy ústavního činitele, který je podle čl. 54 odst. 3 Ústavy z výkonu své funkce neodpovědný. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 12. 7. 2007, č. j. 2 As 89/2006-107, publ. pod č. 1367/2007 Sb. NSS., poukázal na to, že je třeba lišit případy, kdy mají pravomoce prezidenta republiky povahu správních úkonů a realizují se v jejich formě (úkony v oblasti veřejné správy) a odpovídají postavení prezidenta jako správního úřadu sui generis, a pravomoce, které mají povahu ústavních aktů a realizují se v jejich formě a odpovídají postavení prezidenta jako ústavního činitele.⁷⁾ V souzeném případě navíc stěžovatel nežádal o informaci prezidenta republiky, ale přímo Kancelář prezidenta republiky. Ta je podle § 1 odst. 2 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, rozpočtovou organizací se samostatnou kapitolou ve státním rozpočtu České republiky, a je tedy podřaditelná pod § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento závěr ještě podtrhuje § 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, který Kancelář prezidenta republiky označuje výslovně za organizační složku státu.

V rozsudku ze dne 19. 2. 2008, č. j. 2 As 58/2007-52 , publ. pod č. 1586/2008 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda se povinnost poskytovat informace ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje také na veřejného ochránce práv. Ze zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, vyplývá, že je specifickým kontrolním monokratickým státním orgánem, jehož činnost je hrazena ze samostatné kapitoly státního rozpočtu, a jako takový je tedy povinným subjektem. Kancelář veřejného ochránce práv, jakožto určitá servisní organizace, plní úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti ochránce a je organizační složkou státu.

Ať již bude žádost o informaci směřovat na veřejného ochránce práv přímo (např. kolikrát řešil stížnost na určitý správní úřad a s jakým výsledkem apod.), nebo bude směřovat na jeho kancelář (např. dotazy na její rozpočet, počet zaměstnanců či automobilů, které zaměstnanci kanceláře využívají), bude reálně rozhodovat jen jeden subjekt, a to právě Kancelář veřejného ochránce práv. Tím se předejde situacím, kdy nebude jednoznačně zřejmé, zda se jedná o informaci týkající se výlučně činnosti kanceláře nebo informaci týkající se vlastní působnosti ochránce. Uvedenému závěru nasvědčuje také to, že řízení o poskytnutí informací je správním řízením, pro jehož vedení se jeví vhodnější právě kancelář, zatímco posláním ochránce (jako monokratického orgánu) spočívá především v zajišťování ochrany práv a oprávněných zájmů osob ve styku s veřejnou správou. Konečně uvedený výklad také vyřešil nežádoucí situaci, kdy - pokud by řízení vedl sám ochránce - by nebylo možné podat opravný prostředek proti eventuálnímu negativnímu rozhodnutí. Zatímco v případě, kdy rozhoduje v prvním stupni kancelář, může o opravném prostředku rozhodovat ten, kdo stojí v jejím čele.

Stěží pochybovat o tom, že územní samosprávné celky a jejich orgány jsou povinnými subjekty, neboť jsou expressis verbis jmenovány jak Listinou základních práv a svobod, tak zákonem o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku ze dne 28. 3. 2008, č. j. 3 As 13/2007-75, zabýval situací, kdy žádost směřuje na konkrétní odbor městského úřadu, přičemž ten informací nedisponuje, nicméně jí disponuje jiný odbor. Soud dospěl k závěru, že konkrétní obecní úřad (resp. úřad městyse, městský úřad či magistrát statutárního města) je třeba považovat za správní orgán, jemuž právní předpisy svěřují působnost v různých oblastech veřejné správy, a také za povinný subjekt ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento povinný subjekt není tedy oprávněn odložit žádost o informaci či tuto žádost zamítnout se zdůvodněním, že se nevztahuje k jeho působnosti, pokud se tato žádost týká činnosti jiného odboru či složky téhož obecního úřadu než je ta, které byla žádost adresována.

Povinným subjektem tedy není pouze odbor, úsek či složka uvedeného úřadu, ale úřad jako celek. Různé agendy v rámci výkonu veřejné správy svěřují právní předpisy také úřadu jako celku. Ten je pak jediným správním orgánem rozhodujícím na základě různých právních předpisů, a to jako správní orgán ve věci přestupků, jako stavební úřad, vodoprávní úřad, silniční správní úřad apod. Pokud by v určité věci rozhodl jiný odbor tohoto správního orgánu než ten, který je k tomu na základě vnitřního předpisu určen, jednalo by se sice o vadu řízení spočívající v tom, že rozhodnutí ve věci vydal jiný než k tomu pověřený pracovník správního orgánu, nebylo by však v žádném případě možné tvrdit, že rozhodnutí ve věci vydal správní orgán absolutně věcně nepříslušný a že jde tudíž o rozhodnutí nicotné.⁸⁾

Nejvíce sporů přináší výklad toho, kdo je či není veřejnou institucí (dříve též s dovětkem hospodařící s veřejnými prostředky), proto je na tomto poli judikatura nejbohatší. První významný krok učinil Ústavní soud, který v nálezu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 29, nález 30, uvedl, že definiční znaky pojmu veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky lze vymezit a contrario k pojmům státní orgán, orgán územní samosprávy a veřejnoprávní korporace. Z množiny veřejnoprávních subjektů je pak za takové nutno považovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností.

Dále pak tyto závěry Ústavní soud obsáhle rozvinul ve svém nálezu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 44, nález 10, jímž zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2006, č. j. 6 As 52/2004-67. Ten nejprve dospěl k závěru, že státní podnik Letiště Praha není veřejnou institucí, tudíž ani povinným subjektem. Ústavní soud naproti tomu uvedl, že zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou musí vyplývat z převahy znaků, jež jsou pro tu kterou instituci typické. Lze si tak představit instituci, která kupříkladu v procesu svého vzniku (zániku) obsahuje soukromoprávní prvky, nicméně ostatní hlediska budou směřovat k závěru o její veřejnoprávní povaze. Pouze na základě přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu v procesu vzniku instituce tak nelze konstruovat o její povaze úplný a přesný závěr.

Mezi relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, patří tak dle přesvědčení Ústavního soudu nejen a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale rovněž b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituce), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a konečně e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Prostřednictvím těchto kritérií je pak nutno zkoumanou instituci posuzovat a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze.

Pokud použijeme první kritérium při posuzování toho, zda je státní podnik veřejnou institucí, dospějeme k závěru, že způsob jeho vzniku a zániku podle zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, kombinuje na jedné straně soukromoprávní postup dle obchodního zákoníku (zakladatelská listina, forma a okamžik vzniku), ovšem na druhé straně i prvky veřejnoprávní, tj. předchozí schvalovací proces orgány výkonné moci a celkově velkou míru ingerence státu v procesu vzniku a zániku státního podniku. Pokud jde o hledisko osoby zřizovatele, je jím v případě státního podniku stát. Jeho jménem potom vykonává funkci zakladatele ministerstvo, do jehož působnosti spadá předmět podnikání podniku. Jde tedy bezpochyby o veřejného zřizovatele. Nahlíženo třetím vytyčeným kritériem, je třeba vyjít z toho, že ředitele státního podniku jmenuje a odvolává ministr nebo vláda v případech, kdy si toto právo vyhradí. Pokud jde o dozorčí radu státního podniku, její dvě třetiny jmenuje a odvolává zakladatel, přičemž pouze jednu třetinu členů dozorčí rady volí a odvolávají zaměstnanci podniku na základě výsledků voleb. Z toho pak jednoznačně vyplývá, že ke kreaci převážné části orgánů státního podniku dochází státem, a je zde tak naplněn jeden z dalších typických znaků veřejné instituce. Také existence státního dohledu (schvalování účetní závěrky a výroční zprávy) a kontroly hovoří pro to, že jde o veřejnou instituci; dokonce lze konstatovat, že oprávnění, která má stát vůči státnímu podniku, lze v demokratickém právním řádu jen stěží konstruovat vůči soukromé instituci. Konečně i účel, za kterým je státní podnik založen, je veřejný, jak plyne i z legální definice § 3 odst. 2 zákona o státním podniku (podniky založené podle tohoto zákona jsou zakládány k uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů). Nelze potom než dospět k závěru, že výrazně převažují znaky svědčící o veřejné povaze státního podniku, a proto je namístě přijmout závěr, že se jedná o veřejnou instituci.

Za použití výše uvedeného testu dospěl pak Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 5. 2007, č. j. 3 Ads 33/2006-57, publ. pod č. 1272/2007 Sb. NSS, k tomu, že je subjektem s informační povinností rovněž Všeobecná zdravotní pojišťovna, neboť prostředky, které jsou získávány v systému zdravotního pojištění, mají charakter veřejných prostředků a slouží k úhradě zdravotní péče, která má charakter veřejné služby. V rozsudku ze dne 13. 9. 2007, č. j. 9 As 28/2007-77, publ. pod č. 1402/2007 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud dospěl k tomu, že i Národní památkový ústav je, jako odborná organizace státní památkové péče, zřízená dle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, veřejnou institucí povinnou k poskytování informací.

Následně Nejvyšší správní soud dokonce dovodil, že veřejnými institucemi mohou být za určitých podmínek i obchodní společnosti. V rozsudku ze dne 29. 5. 2008, č. j. 8 As 57/2006-67, publ. pod č. 1688/2008 Sb. NSS, se zabýval situací, kdy žadatel o informaci požádal akciovou společnost provozující profesionální oddíl kopané FC Hradec Králové, jejímž jediným akcionářem je statutární město Hradec Králové. Ve zmiňovaném rozhodnutí je uvedeno, že veřejná instituce nemusí být nutně ovládána státem, nýbrž též územním samosprávným celkem. Opačný výklad by mohl vést k vyloučení dopadu zákona o svobodném přístupu k informacím na nezanedbatelnou část činnosti územních samosprávných celků a jejich orgánů v důsledku prostého zakládání společností soukromého práva. Nejvyšší správní soud vyšel také z toho, že akciová společnost byla založena městem, její orgány jsou částečně přímo a částečně prostřednictvím valné hromady vytvářeny městem, které zároveň zákonem stanovenými prostředky vykonává dohled (byť nikoliv vrchnostenskou kontrolu) nad činností akciové společnosti a ta plní veřejný účel (pokud by město nezaložilo akciovou společnost s úmyslem uspokojovat veřejné potřeby, pak by vybočilo ze zřejmě veřejného cíle své existence spočívající ve všestranném rozvoji svého území a naplňování potřeb občanů). Jakkoliv je tedy tato akciová společnost formálně osobou soukromého práva, převažují u ní znaky svědčící o její veřejné povaze a jedná se tedy o veřejnou instituci.

V rozsudku ze dne 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009-93, publ. pod č. 1972/2010 Sb. NSS, dovodil Nejvyšší správní soud, že je veřejnou institucí s povinností poskytovat informace i akciová společnost ČEZ. Majoritní majetkový podíl České republiky v této energetické společnosti totiž umožňuje její přímé ovládání běžnými formami, zejména hlasováním na valných hromadách. Řečená akciová společnost vznikla v rámci tzv. velké privatizace faktickým odštěpením od státního podniku a v první fázi bylo její jmění tvořeno ze sta procent bývalým státním majetkem. Podpůrně soud argumentoval také pomocí § 19 písm. d) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, dle něhož "strana a hnutí nesmějí přijmout bezúplatná plnění a dary od státních podniků a právnických osob s majetkovou účastí státu nebo státního podniku, jakož i od osob, na jejichž řízení a kontrole se podílí stát; to neplatí, nedosahuje-li majetková účast státu nebo státního podniku 10 %". To ukazuje, že pro účely sponzoringu politických stran zákonodárce zvolil řešení, které staví fakticky naroveň státní podniky a obchodní společnosti s majetkovou účastí státu vyšší než deset procent, tedy rovněž akciové společnosti.

Pokud jde o veřejný účel existence a fungování ČEZ, a. s., Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že se jedná o obchodní společnost, sledující svojí činností dosažení zisku, jejímž předmětem podnikání je několik desítek velmi rozličných činností. Významný je dle názoru soudu hlavní předmět činnosti, jímž je výroba a prodej elektřiny a s tím související podpora elektrizační soustavy a dále výroba, rozvod a prodej tepla. Právě oblast energií představuje jeden ze strategických, bezpečnostních a koneckonců i existenčních zájmů České republiky a jistě nikoliv náhodou si proto stát ponechává i v kapitálové struktuře ČEZ, a. s., rozhodující podíl. Rovněž platí, že výnosy z privatizovaného majetku jsou součástí státního rozpočtu, který s nimi samozřejmě kalkuluje a účelově je určuje.

Interpretační závěry Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, které byly výše prezentovány, svědčí o tom, že oba soudy vycházejí ze širšího pojetí práva na informace. Výklad okruhu povinných subjektů důsledně směřuje k naplnění smyslu právní úpravy o svobodném přístupu k informacím. Právo na informace je chápáno extenzivně - tak, aby žadatel jeho prostřednictvím mohl účinně zjistit, co se děje na veřejnosti a v jeho okolí. Pokud jde o výklad okruhu povinných subjektů, je ke skutečně účinnému fungování přístupu k informacím nutné, aby tento okruh zahrnul i ty instituce, do nichž stát či územní samo-správný celek vstupuje, a to i nepřímo.

Poznámky:

¹⁾ V dalším textu se budeme zabývat výlučně obecným právem na informace a povinnými subjekty ve vztahu k tomuto obecnému právu.

²⁾ Touto optikou sleduje problematiku svobodného přístupu k informacím např. Sládeček, V.: Obecné správní právo. 1. vydání, Praha: ASPI, 2005, str. 352-353 v kapitole věnované ochraně práv ve veřejné správě. Obdobně též Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání, Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2004, str. 291-304 v kapitole o kontrole a jiných právních zárukách ve veřejné správě.

³⁾ K tomu viz Rigel, F.: Poskytování soudních rozhodnutí prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím. Jurisprudence, 2008, č. 4, str. 3-8.

⁴⁾ Zákon č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů.

⁵⁾ Zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

⁶⁾ Kompletní judikatura je dostupná na webových stránkách tohoto soudu (www.nssoud.cz).

⁷⁾ V tomto smyslu blíže viz zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005-35, publ. pod č. 905/2006 Sb. NSS.

⁸⁾ K tomu, že obecní úřad je třeba jako takový považovat za správní orgán, se jasně vyjádřil i Ústavní soud v nálezu ze dne 31. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 324/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 20, nález 156.

Filip Rigel
právník, PF MU Brno, Nejvyšší správní soud