Orgány moci výkonné, orgány územních samosprávných celků a jiné orgány, právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen "správní orgány"), vyřizují věci bez zbytečných průtahů. Jinými slovy můžeme říct, že v § 6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění (dále jen "správní řád"), je normativně ukotvena zásada rychlosti řízení.

Ústavní kořeny této zásady, tedy pomyslné kořeny ochrany před nezákonnou nečinností správních orgánů, tkví v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého má každý právo, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. Lidskoprávní akcent na projednání věci v přiměřené lhůtě obsahuje rovněž článek 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.2) Evropský soud pro lidská práva pak vychází z toho, že přiměřenost délky řízení musí být posouzena ve světle okolností konkrétního případu, s přihlédnutím ke kritériím zakotveným v judikatuře Evropského soudu, obzvláště ke složitosti věci, chování stěžovatele a chování příslušných orgánů, jakož i k tomu, co bylo ve sporu pro stěžovatele v sázce (viz např. Frydlender vs. Francie, 2000).3)

Stanoví-li správní řád expressis verbis povinnost vyřizovat věci bez zbytečných průtahů, tak tím z povahy věci praví, že každé irelevantní zdržení či průtah ve správním řízení vzniklé nedodržením zákonem stanovených kogentních lhůt je nutné chápat jako tzv. nesprávný úřední postup. Nesprávný postup má pak za právní následek odpovědnost státu dle zákona č. 82/1998 Sb.4) a z něj vyplývající regresní odpovědnost příslušných pracovníků správních orgánů.5)

ROZHODNUTÍ VE LHŮTĚ

Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností, tedy § 80 správního řádu. V § 80 odst. 1 správní řádu určuje: "Nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví." Citované ustanovení můžeme na základě § 6 odst. 1 správního řádu použít na jakékoliv postupy a úkony správních orgánů6)(nikoliv účastníků), na které se vztahuje správní řád.7) Pokud jde o vydání rozhodnutí ve zmíněné "zákonné lhůtě", pak primárně podle § 71 správního řádu platí, že správní orgán je povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Vydáním rozhodnutí se přitom rozumí:

- předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19, případně jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám; na písemnosti nebo poštovní zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy "Vypraveno dne: ",

- ústní vyhlášení, pokud má účinky oznámení (§ 72 odst. 1),

- vyvěšení veřejné vyhlášky, je-li doručováno podle § 25, nebo

- poznamenání usnesení do spisu v případě, že se pouze poznamenává do spisu.

Pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba:

- až 30 dnů (tedy celkově maximálně do 60 dnů), jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ,

- nutná k provedení dožádání podle § 13 odst. 3 správního řádu,8) ke zpracování znaleckého posudku nebo k doručení písemnosti do ciziny.

Po dobu nezbytnou k opatření údajů podle § 6 odst. 2 správního řádu9) lhůty pro vydání rozhodnutí neběží.

Nedodržení lhůt se nemůže dovolávat účastník, který je způsobil. (Což se v praxi také leckdy děje.)

OPATŘENÍ PROTI NEČINNOSTI Z MOCI ÚŘEDNÍ

Ex lege (§ 80 odst. 2 správního řádu) platí, že opatření proti nečinnosti musí (nikoliv může) učinit nadřízený správní orgán i tehdy, nezahájí-li příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 (kalendářních, nikoliv pracovních) dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední.

Toto ustanovení správního řádu nemůže aktivně využít účastník řízení. Vztahuje se pouze na řízení z moci úřední (správní orgán měl zahájit ex offo nějaké řízení, avšak neučinil tak). Nota bene o žádném účastníkovi řízení (jak s ním operuje § 80 odst. 3 správního řádu) tu nemůže být řeč, jelikož žádný zatím neexistuje - nebylo totiž zahájeno správní řízení, kterého by se mohl účastnit.10) Nicméně kdokoliv (tedy nejen "neexistující" účastník) může podat podnět k nadřízenému orgánu a oznámit mu, že podřízený orgán konat měl, avšak nekoná.

Zajímavou otázkou je, zda se nadřízený orgán musí zaobírat - stále hovoříme o § 80 odst. 2 správního řádu - také informací o nečinnosti podřízeného orgánu získanou z nepodepsaného (anonymního) podání. Za použití gramatického a teleologického výkladu § 80 odst. 2 správního řádu mám za to, že ano - musí splnit úkol daný kogentně tímto ustanovením.

Opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit (nebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat) ještě před uplynutím lhůt v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti (§ 80 odst. 3 první souvětí správního řádu). Je zde tedy uplatněna zásada prevence.

Z výše napsaného zřetelně plyne, že správní orgán se o porušování lhůt nedozvídá jen z podnětu účastníků řízení, ale sám by měl aktivně činit vše proto, aby zjistil, zda jemu podřízené správní orgány včas plní své úkoly v rámci správního řízení. R. Ondruš mj. konstatuje, že "z obecné zásady dobré správy, lze dovodit povinnost nadřízených správních úřadů a zejména pak ústředních správních úřadů stanovit v rámci své hierarchické soustavy takový systém kontroly, aby podřízené správní úřady měly za povinnost předkládat nadřízenému správnímu úřadu všechny věci, kde nedodrží lhůtu pro vydání rozhodnutí. Takový systém lze uložit zejména interními normativními akty (nařízení, instrukce a pod.)..."11)

OPATŘENÍ PROTI NEČINNOSTI NA ZÁKLADĚ ŽÁDOSTI

Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti může podat účastník až po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí. Lze tak učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Za podmínky, že podání je do pěti dnů potvrzeno, případně doplněno způsobem uvedeným v předchozí větě, je možné je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití zaručeného elektronického podpisu.12)

Podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu, bez ohledu na to, jak je označeno.13)

Žádost účastník podává u nadřízeného orgánu, což je rozdíl např. oproti odvolacímu řízení.

Nezbývá mi než souhlasit s názorem J. Vedrala, že "žádost14) musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 správního řádu a musí z ní být patrné, co žadatel žádá nebo čeho se domáhá".15) Což by tu z povahy věci neměl být problém. Žadatel tedy musí vytvořit určitý administrativní "petit", tj. jasně navrhnout, jakým konkrétním způsobem má nadřízený orgán o ochraně před nečinností rozhodnout - které ze čtveřice opatření z § 80 odst. 4 má nadřízený orgán přijmout.

ZÁVAZNOST OBSAHU ŽÁDOSTI

Dle judikatury je správní orgán zmíněným "petitem" vázán - v návrhovém řízení může správní orgán rozhodnout jen o tom, co aktuálně je předmětem řízení, tedy o tom, co předmětem řízení činí ten, kdo návrh podal.16) F. Korbel ovšem zastává zcela opačný názor: "výběr nejvhodnějšího opatření činí správní úřad v rámci správního uvážení a není při tom vázán obsahem žádosti účastníka".17)

Osobně se kloním na stranu názoru J. Vedrala, tedy že správní orgán je obsahem žádosti účastníka ("petitem") vázán a v této fázi řízení nemůže volně použít diskreci. Pokud účastník navrhuje zcela nevhodný prostředek, musí se nadřízený orgán nejprve vypořádat s tímto žadatelovým návrhem a teprve poté - již nikoliv v režimu § 80 odst. 3 správního řádu, ale dle § 80 odst. 1 (vzhledem k účastníkově žádosti je zde splněn předpoklad "jakmile se o tom dozví") - vybrat a realizovat některé ze zákonem stanovených opatření proti nečinnosti správního orgánu.

MOŽNÁ OPATŘENÍ

Dle § 80 odst. 4 správního řádu může nadřízený správní orgán:

- přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí (což bývá v praxi nejčastější a jde de facto o nejmírnější formu nápravy nečinnosti),

- usnesením (nikoliv rozhodnutím) převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu (jedná se o tzv. atrakci),

- usnesením (nikoliv rozhodnutím) pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení (jedná se o tzv. delegaci), nebo

- usnesením (opět nikoliv rozhodnutím) přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám uvedeným v § 71 odst. 3 správního řádu.

Výše uvedený horizontální a vertikální posun, tedy delegaci a atrakci, nelze použít vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti. Toto omezení vyplývá z ústavně garantovaného práva obcí a krajů na samosprávu. Zda jde o samostatnou, či přenesenou působnost určíme za pomoci § 8 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení): "Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost." Primární je tedy samostatná působnost.

Dle mého soudu nic nebrání ani tomu, aby byly souběžně využity např. také prostředky trestněprávní18) či pracovněprávní.19)

Usnesení podle § 80 odst. 4 správního řádu se ex lege oznamuje správním orgánům uvedeným v odst. 4 písm. b) až d), tedy nečinným správním orgánům, respektive dle písm. c) taktéž "novému" správnímu orgánu, na který je projednání a rozhodnutí věci nadřízeným orgánem delegováno. Dále se oznamuje účastníkům uvedeným v § 27 odst. 1 správního řádu, tj. účastníkům řízení ve věci, kteří jsou oprávněni odvolat se proti tomuto usnesení k nadřízenému orgánu,20) pokud mají za to, že přijaté opatření proti nečinnosti správního orgánu je nedostatečně (resp. nevhodně) "chrání" před nečinností. Ostatní účastníci se o usnesení vyrozumí veřejnou vyhláškou.

Usnesení musí nadřízený správní orgán vydat i v případě, že žádosti účastníka podle § 80 odst. 3 věty druhé nevyhoví (nepřijme takové opatření, jaké účastník řízení žádal). Takové usnesení se oznamuje pouze tomuto účastníkovi a nelze se proti němu již dle § 80 odst. 6 správního řádu odvolat.

NEROZHODNE-LI ANI NADŘÍZENÝ SPRÁVNÍ ORGÁN

Pokud ani nadřízený orgán nerozhodne o žádosti v zákonem stanovené lhůtě (de facto dvojitá nečinnost), je třeba hledat ochranu u správního soudu - viz § 79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "soudní řád správní"), upravující ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Dle § 79 odst. 1 "ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení..." Conditio sine qua non podání této žaloby je marné vyčerpání procesních ochranných prostředků (v našem případě dle správního řádu), což je tu splněno použitím opatření proti dle § 80 správního řádu.

Účelem ochrany proti nečinnosti podle § 79 a násl. soudního řádu správního je ochrana před skutečnou nečinností správního orgánu, při níž dochází např. k oddalování rozhodnutí, ke komplikacím ve vedení řízení, které zpravidla brání ukončení řízení vydáním rozhodnutí.21)

Žalovaným je správní orgán, který má podle žalobního tvrzení povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Uložení povinnosti vydat rozhodnutí ve věci samé určuje pravomoc správního soudu a současně determinuje žalobní petit. Žalobce tedy například nemůže usilovat o uložení povinnosti vydat rozhodnutí o přerušení řízení.22)

Žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon. Zmeškání této lhůty nelze dle soudního řádu správního prominout.

Tento typ správní žaloby musí kromě obecných náležitostí podání obsahovat označení věci, v níž se žalobce ochrany proti nečinnosti domáhá, vylíčení rozhodujících skutečností, označení důkazů, jichž se žalobce dovolává, návrh výroku rozsudku.

Připomeňme, že povaha českého správního soudnictví nedovoluje podávání různých odlišných typů žalob ve formě eventuálních nebo alternativních petitů.23)

Soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Je-li návrh důvodný, uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon. Soud dle § 81 odst. 3 soudního řádu správního má za povinnost zamítnout žalobu, pokud není důvodná. Podtrhněme, že správní soud tu "pouze" nařídí vydat rozhodnutí nebo osvědčení, sám správní rozhodnutí za správní orgán vydat nemůže (např. nemůže vydat konkrétní stavební povolení či živnostenský list).

Z judikatury Nejvyššího správního soudu ČR (viz rozhodnutí č. j. 5 As 31/2003-49) mj. plyne, že ochranu proti nečinnosti správního orgánu nelze odepřít pouze z důvodu, že hmotněprávní nárok je povahy soukromoprávní.24)


Poznámky:

1) Viz Skulová, S. in Kadečka, S. a kolektiv: Správní řád, Meritum, ASPI, 2006 str. 64.

2) Viz Skulová, S. in Kadečka, S. a kolektiv: Správní řád, Meritum, ASPI, 2006, str. 66; Korbel, F. in Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M.: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str. 238.

3) Viz Frumarová, K.: Ochrana před nečinností veřejné správy, Linde Praha 2005, str. 201.

4) Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.

5) Viz Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005, str. 43.

6) Připomeňme, že správní řád upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy.

7) Srov. Vedral, J.: Správní řád - komentář, Bova Polygon, 2006, str. 469.

8) K dožádání blíže Kolman, P.: Dožádání v (novém) správním řízení, Právní rádce č. 7/2007.

9) Ustanovení § 6 odst. 2 správního řádu: "Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Podklady od dotčené osoby vyžaduje jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis. Lze-li však potřebné údaje získat z úřední evidence, kterou správní orgán sám vede, a pokud o to dotčená osoba požádá, je povinen jejich obstarání zajistit. Při opatřování údajů podle tohoto ustanovení má správní orgán vůči třetím osobám, jichž se tyto údaje mohou týkat, stejné postavení jako dotčená osoba, na jejíž požádání údaje opatřuje."

10) Ke shodnému závěru a conto použitelnosti § 80 odst. 2 a 3 správního řádu též Vedral, J.: Správní řád - komentář, Bova Polygon, 2006, str. 475.

11) Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005, str. 262.

12) Viz § 37 odst. 4 správního řádu.

13) Viz § 37 odst. 1 správního řádu.

14) Pojem "žádost" je výslovně použit v § 80 odst. 3 správního řádu.

15) Viz § 45 odst. 1 správního řádu.

16) Srov. též komentáře J. Vedrala in Vedral, J.: Správní řád - komentář, Bova Polygon, 2006.

17) Cit. Korbel, F. in Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M.: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str. 241.

18) Např. trestní oznámení pro trestný čin zneužití pravomoci veřejného činitele či trestný čin týkající se korupčního jednání.

19) Obdobný názor má též Korbel, F. in Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M.: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str. 241.

20) Viz též Vedral, J., in Vedral, J.: Správní řád - komentář, Bova Polygon, 2006,str. 481.

21) Srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR č. j. 9 Ans 1/2008-135.

22) Viz Brothánková, J., Žižková M.: Soudní řád správní, Linde Praha, 2. vydání, 2006, str. 162.

23) Srov. Brothánková, J., Žižková, M.: Soudní řád správní, Linde Praha, 2. vydání, 2006, str. 165, respektive judikatura tam uvedená.

24) Tento judikát je připomínám rovněž v Brothánková, J., Žižková, M.: Soudní řád správní, Linde Praha, 2. vydání, 2006, str. 164.

25) Autor v roce 2008 pracuje za podpory Grantové agentury ČR (registrační číslo projektu: 407/06/1159).


Petr Kolman25)
právník, učitel na Právnické fakultě
Masarykovy univerzity, Brno

Související