Kontrola a dohled v soustavě státního zastupitelství I

Na první pohled by se mohlo zdát, že se tento příspěvek zabývá něčím zcela nezajímavým, nezáživným, ba dokonce až odpudivým. V odborné literatuře se s články o kontrole setkáváme poměrně málo, snad jedině v učebnicích.¹⁾ Čtenáři by si právem mohli položit otázku, proč se vůbec takovou tematikou zaobírat, což vynikne tím spíše, jestliže si uvědomíme, že časopis Právní rádce je v převažující míře zaměřen na řešení otázek navýsost praktických. Na tomto místě je proto třeba předeslat, že pokud se v dalším textu soustředíme na problematiku kontroly a dohledu v soustavě státního zastupitelství, činíme tak rovněž s ohledem na potřeby aplikační praxe.

ZÁSAHY DO PRÁV A SVOBOD OSOB

Většinou se nepochybuje o tom, že v průběhu trestního řízení mohou být dotčena poměrně zásadním způsobem práva nejen osob v postavení podezřelého,²⁾ obviněného,³⁾ obžalovaného,⁴⁾ případně odsouzeného,⁵⁾ či dalších subjektů, jež by rovněž bylo možné podřadit pod obecnější kategorii "osoby, proti níž se trestní řízení vede",⁶⁾ ale i osob (či subjektů) jiných.⁷⁾

Ve vztahu k zásahům do práv těchto jiných osob (stejně jako o zásazích do práv osoby, proti níž se trestní řízení vede) lze jen velmi rámcově uvést, že právě tohoto souboru otázek se týká zásada zdrženlivosti a přiměřenosti, která byla novelou trestního řádu č. 265/2001 Sb. poprvé výslovně zakotvena v trestnímu řádu, byť i před touto novelou byla její existence vyvozována z řady dalších ustanovení trestního řádu, případně obecně z Listiny základních práv a svobod.⁸⁾ Zásada zdrženlivosti a přiměřenosti spočívá v tom, že orgány činné v trestním řízení budou v míře co nejmenší zasahovat do základních práv a svobod občanů. Tato zásada, pokud jde o osobu, proti níž se řízení vede, navazuje na zásady řádného zákonného procesu (§ 2 odst. 1 trestního řádu) a presumpce neviny (§ 2 odst. 2 trestního řádu), které doplňuje a prohlubuje, zároveň je však širší, protože se vztahuje nejen na tuto osobu, ale na všechny osoby, kterých se trestní řízení jakýmkoliv způsobem dotýká (poškozené, svědky, znalce, zúčastněné osoby atd.).⁹⁾

Dochází-li v trestním řízení k výše zmiňovaným zásahům do práv a svobod osob, rozhoduje se o nich určitým způsobem podle ustanovení trestního řádu (která jsou mnohdy jen provedením Listiny základních práv a svobod a je vyžadován soulad této úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána). Příslušná rozhodnutí (zde pojímaná v nejširším smyslu, tj. včetně opatření) činí všechny orgány činné v trestním řízení, tj. nejen soud (který je - pokud jde jmenovitě o přípravné řízení - povolán k rozhodování o těch nejzávažnějších zásazích do základních práv a svobod), ale i státní zástupce a policejní orgán.

MOŽNOSTI OBRANY DOTČENÝCH OSOB

Osoby dotčené těmito rozhodnutími (a opatřeními) mají zpravidla možnost obrany; to se týká nejen obviněného (a dalších kategorií subjektů spadajících pod zmiňovaný pojem "osoby, proti níž se trestní řízení vede"), ale i uváděných dalších subjektů (fyzických i právnických osob).

Není účelem tohoto příspěvku podrobněji zde vyjmenovávat všechny v úvahu přicházející prostředky obrany. Jen velmi zjednodušeně lze uvést, že nejčastěji půjde o opravné prostředky (především řádné, tzn. stížnosti), v přípravném řízení též o žádosti o přezkoumání postupu policejního orgánu (§ 157a odst. 1 trestního řádu)¹⁰⁾ nebo státního zástupce konajícího vyšetřování ve věcech uvedených v § 161 odst. 3, 4 trestního řádu.¹¹⁾ Pokud již ve věci, v níž probíhalo přípravné řízení, byla podána obžaloba,¹²⁾ k přezkoumání postupu orgánů přípravného řízení dochází prostřednictvím institutu předběžného projednání obžaloby, respektive přezkoumání obžaloby samosoudcem, a následná eventualita využití, mj. vrácení věci státnímu zástupci k došetření (předcházelo-li zkrácené přípravné řízení, pak může být návrh na potrestání odmítnut). Tento postup soudu může být reakcí na nezákonné či neodůvodněné zásahy do práv a svobod zejména osoby, proti níž se trestní řízení vede, případně jiných osob, jak byly výše zmíněny.

Všechny naznačené procesní mechanismy či instrumenty jsou upravené v trestním řádu. Představují tedy bezprostřední součást trestněprocesních postupů. V této podobě je znají jak orgány činné v trestním řízení (soudci, státní zástupci, policisté), tak strany.

Nezřídka však zůstává poněkud stranou pozornosti, že platná právní úprava rozlišuje ještě další (v podstatě neprocesní, resp. mimoprocesní) mechanismy obrany osob dotčených zásahy do práv a svobod realizované v průběhu trestního řízení. Zároveň se jedná o nástroje kontroly postupu orgánů činných v trestním řízení, jež by většinou bylo možné zahrnovat pod mechanismy vnitřní kontroly (srov. dále viz Pojetí a druhy kontroly, Vnitřní kontrola v soustavě státního zastupitelství).

Zatímco v soustavě soudů dominuje z pochopitelných důvodů především procesní (tedy instanční) forma kontroly,¹³⁾ u policie se setkáváme s různými druhy kontroly v podobě kontroly vnitřní v rámci okresních ředitelství, správ krajů Policie ČR, dále i na úrovni Policejního prezidia (odbory, resp. oddělení stížností a kontroly) i kontroly vnější (Inspekce ministra vnitra).¹⁴⁾

Kontrola se vykonává i v soustavě státního zastupitelství - tím je dáno i vymezení hlavního tématu daného článku. Tato kontrola však rozhodně není samoúčelná a skýtá pro osoby dotčené nejrůznějšími zásahy do práv a svobod také možnost, jak se eventuálně domoci nápravy.

POJETÍ A DRUHY KONTROLY

Význam slova "kontrola"¹⁵⁾ bývá obecně definován jako přezkoušení, ověřování, přezkoumávání, dozor či dohled. Kontrolou se pak rozumí činnost, která tvoří součást řízení, je spojena s plánem, sleduje plnění norem, příkazů a současně hodnotí průběh a výsledek práce. Již z této zcela obecné definice plyne základní východisko uvedené problematiky, že totiž kontrola je a musí být nedílnou součástí každého řízení na každém stupni.

Kontrola, dozor a dohled (k rozlišení těchto jednotlivých pojmů srov. dále) se v učebnicích právní teorie považují většinou za součást právních záruk zákonnosti (právními normami upravené způsoby zabezpečení realizace práva státními orgány, které směřují bezprostředně proti porušování práva).^{16), 17)}

Při kontrole je prostředkem (způsobem) zajištění nápravy zpravidla buď závazný pokyn k odstranění zjištěných nedostatků, uplatnění sankce, anebo jak pokyn, tak i sankce. Od ostatních záruk zákonnosti se kontrola už tradičně odlišuje také tím, že v určitých věcech a vztazích je jejím předmětem nejen zákonnost, nýbrž - v mezích zákonnosti - i účelnost (resp. přesněji - hospodárnost, efektivnost). Vnitřní kontrola je kontrolou vykonávanou vůči podřízeným orgánům, organizacím a pracovníkům (zaměstnancům). Taková kontrola je povinností všech orgánů i vedoucích pracovníků (zaměstnanců) a jejím předmětem je veškerá činnost podřízených, která se týká jejich pravomoci či působnosti, funkčních úkolů, služebních, respektive pracovních povinností.

Vnější kontrolou je kontrola vykonávaná vůči orgánům a osobám, které nejsou v poměru podřízenosti vůči kontrolujícím orgánům či osobám.¹⁸⁾ Tato forma kontroly se - jde-li především o kontrolu v oblasti veřejné správy - označuje též jako inspekce nebo revize, byť nejde zdaleka o pojmy totožné. Nadto právní předpisy pro označení kontroly (kontrolní pravomoci) používají v oblasti správy i výrazů "dozor" (dozor nad bezpečností práce, státní odborný dozor) nebo "dohled". Vnější správní kontrola se nazývá také "správní dozor".

Legislativa se ovšem neřídí žádnými jednotnými zásadami při označování kontroly, dozoru, dohledu, inspekce apod. Záleží vždy na právní úpravě, která stanoví konkrétní obsah činností označovaných za kontrolu, dozor, dohled nebo inspekci atd.¹⁹⁾ Mnohdy není český jazyk s to dát odlišným vztahům různá označení, takže takové činnosti mohou být pojmenovány stejně. Typickou ukázkou byly (ovšem v oblasti správy a správního práva) pojmy "dozor (správní)" a "instanční kontrola", která se nezřídka ztotožňovala s výrazem "instanční dozor".²⁰⁾ Zákonodárce však často bez zřejmých věcných důvodů stejné činnosti označuje odlišnými pojmy, jako např. "dozor",²¹⁾ "kontrola", "dohled" a "inspekce".²²⁾

VNITŘNÍ KONTROLA V SOUSTAVĚ STÁTNÍHO ZASTUPITELSTVÍ

Vnitřní kontrolu v soustavě státního zastupitelství lze vymezit tak, že je to cílevědomá, stálá a plánovitá činnost, při které příslušný subjekt (vedoucí státní zástupce nebo jím pověřený státní zástupce, či státní zastupitelství vyššího stupně) za využití svěřených zákonných oprávnění zjišťuje, zda v činnosti kontrolovaného subjektu odpovídají dosahované výsledky výsledkům chtěným, zjišťuje příčiny případného nesouladu a přijímá opatření k jeho odstranění.²³⁾

V případě státních zastupitelství je pochopitelně vykonávána také kontrola z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, týká se to těch kontrolních činností, jimiž se tento příspěvek blíže nezabývá.²⁴⁾

Zásadní předpoklad spočívající v tom, že by vnitřní kontrolní systém měl být vlastní každé organizaci, naráží v podmínkách státního zastupitelství na poměrně závažný problém, a to, že státní zastupitelství podle § 1 odst. 1 zákona o státním zastupitelství (zákon č. 283/1993 Sb.) samo o sobě "samostatnou organizací" není, nýbrž je soustavou relativně samostatných úřadů, mezi kterými se objevují prvky nadřízenosti, podřízenosti, řízení a kontroly.²⁵⁾ Situace v podmínkách existence dřívější prokuratury byla naprosto odlišná.²⁶⁾

Z uvedeného pohledu spočívá kontrola v soustavě státního zastupitelství v jednotlivých právních institutech, které v sobě kontrolu pojmově obsahují a jsou zakotveny v různých právních předpisech.²⁷⁾

KONTROLNÍ INSTITUTY PODLE TRESTNÍHO ŘÁDU

Dozor státního zástupce nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení

V naprosté většině případů je dozor²⁸⁾ vykonáván vůči policejnímu orgánu. Po novele č. 265/2001 Sb. však přichází rovněž v úvahu výkon dozoru ze strany státního zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství ve vztahu ke státnímu zástupci bezprostředně nižšího státního zastupitelství v jeho obvodu; nejde přitom o zcela zanedbatelný počet trestních věcí, jak tomu bylo před citovanou novelou. Zde už se nesporně jedná o formu kontroly (vnější, která by mohla být označována i za vnitřní, jak z toho vychází i tento článek) vykonávané v soustavě státního zastupitelství.

Z úpravy v § 175 odst. 2 trestního řádu vyplývá, že ve věcech, v nichž vyšetřování koná (obligatorně) státní zástupce (§ 161 odst. 3, 4 trestního řádu), vykonává dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství; tím není dotčeno právo státního zástupce, který koná vyšetřování, učinit rozhodnutí dle § 171 až § 173, podle § 307 nebo dle § 309 trestního řádu, pokud si toto právo nevyhradil státní zástupce vykonávající dozor.

Dozor podle § 175 odst. 2 trestního řádu nelze ztotožňovat s dozorem vykonávaným ve stadiu prověřování skutečností nasvědčujících spáchání trestných činů uvedených v § 161 odst. 3 trestního řádu. K dozoru je zde příslušný státní zástupce, který bude později příslušný k vyšetřování, pokud budou známy skutkové okolnosti, které příslušnost v prověřování zakládají (srov. úpravu v § 10 odst. 5 a § 13 odst. 1 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli).

Zmiňovaná úprava příslušnost i k dozoru se nevztahuje na vyšetřování, které státní zástupce koná (v tomto případě však dozorový státní zástupce) fakultativně v rámci svých oprávnění k dozoru podle § 174 odst. 2 písm. c) trestního řádu. Nad vyšetřováním konaným státním zástupcem v těchto případech se dozor nevykonává; je nad ním vykonáván pouze dohled. Totéž se obdobně vztahuje i na zkrácené přípravné řízení konané státním zástupcem (§ 179a odst. 3 trestního řádu), zde ale zase neexistuje žádný procesní subjekt, který by pojmově dozor (který se jinak ve zkráceném přípravném řízení přiměřeně jeho charakteru vykonává) mohl realizovat.

Rozhodování státního zástupce vykonávajícího dozor o stížnostech proti usnesením státního zástupce vyšetřujícího

Pokud státní zástupce vystupuje jako orgán druhého stupně, který ve vymezených případech rozhoduje o stížnostech proti usnesením policejních orgánů (kde jde o činnost naprosto standardní a v praxi převládající), toto jeho postavení je odlišné od institutu dozoru a jeho obsahové náplně. Přezkoumání věci v rámci výkonu dozoru je tedy třeba odlišovat od přezkoumání věci z podnětu stížnosti. Nejedná se zde však o dvojí režim přezkoumání postupu policejních orgánů, protože jak přezkoumání z titulu dozoru, tak přezkoumání z podnětu řádného opravného prostředku, má svůj nezastupitelný význam. Skutečností zůstává, že obě tyto funkce jsou poměrně úzce spojeny.

Přes svůj ryze procesní charakter je také uvedené rozhodování (instanční pravomoc státního zástupce v přípravném řízení) obsahem kontrolní činností uvnitř soustavy státního zastupitelství.

Ve vztahu ke stížnostem směřujícím proti usnesením státního zástupce konajícího vyšetřování platí totéž. Použije se tu - pokud jde o to, kterému nadřízenému orgánu se v případě neuplatnění autoremedury taková věc předkládá - úprava § 146 odst. 2 písm. a) trestního řádu a nikoliv § 146 odst. 2 písm. b) trestního řádu.²⁹⁾

Žádost o odstranění průtahů v řízení nebo závad v postupu státního zástupce

Podle § 157a odst. 2 trestního řádu (ve znění novely č. 265/2001 Sb.) vyřizuje žádost o odstranění průtahů v řízení nebo závad v postupu státního zástupce státní zástupce bezprostředně vyššího státního zastupitelství.

Zmíněná úprava by mohla vyvolávat dojem, že se aplikuje zcela obecně (tedy pro jakoukoliv působnost státního zástupce vykonávanou v přípravném řízení, a s ohledem na to, že jde o ustanovení, které následuje za obecným § 157 trestního řádu, i v řízení po podání obžaloby - srov. např. § 179 odst. 2 trestního řádu). Žádost o odstranění průtahů v řízení nebo závad v postupu státního zástupce se však ve skutečnosti uplatní pouze v případech, kdy státní zástupce vystupuje v postavení policejního orgánu (byť ne v plném rozsahu - na podkladě přiměřené aplikace ustanovení vztahujících se k postupu policejního orgánu - § 161 odst. 3 část první věty za prvním středníkem trestního řádu, koná-li státní zástupce vyšetřování, a to obligatorně). Ne tedy v případech, kdy státní zástupce koná vyšetřování podle § 174 odst. 2 písm. c) trestního řádu, kde státní zástupce v postavení obdobném do značné míry postavení policejního orgánu (konajícího vyšetřování) nefiguruje. Tím méně by tato žádost byla využitelná v případech, kdy státní zástupce vykonává dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném trestním řízení. Nad dozorem státního zástupce totiž obecně dozor nelze vykonávat, to je v této souvislosti nutné zvlášť zdůraznit. Jakýkoliv jiný výklad odporuje zákonu.³⁰⁾

Tím by nemělo být řečeno, že by činnost státního zástupce vykonávajícího dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení nepodléhala přezkoumání, a to i na základě podnětu jak obviněného, tak poškozeného, ale takovým kontrolním institutem v těchto případech [nejde-li o rozhodování o opravných prostředcích - § 146 odst. 2 písm. a), b) a d) trestního řádu a § 12a odst. 3 zákona o státním zastupitelství] je dohled nad postupem příslušného státního zastupitelství. Dohled totiž umožňuje provádět náležitou kontrolu nad postupem státního zástupce vykonávajícího dozor a odpovídajícím způsobem reagovat na zjištěné nedostatky. K dohledu viz dále.

Tak by tomu ale nepochybně nebylo v případě, pokud by byl státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství oprávněn z podnětu žádosti osob uvedených v § 157a odst. 2 trestního řádu (i za předpokladu, že by žádost směřovala vůči postupu státního zástupce vykonávajícího dozor) vyřídit takovou žádost (nemá v podstatě možnost provést žádná účinná opatření vůči státnímu zástupci bezprostředně nižšího státního zastupitelství s výjimkou oprávnění plynoucích z výkonu dohledu). Jde-li však o vztah státního zástupce vykonávajícího dozor podle § 175 odst. 2 trestního řádu a státního zástupce konajícího vyšetřování (§ 161 odst. 3, 4 trestního řádu), může státní zástupce vykonávající dozor využít svých oprávnění v rámci výkonu dozoru (která jsou v zásadě obdobná jako u dozoru vykonávaném ve vztahu k policejnímu orgánu).

Mimořádné kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce

Mimořádné kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce umožňující zrušit pravomocná rozhodnutí nižších státních zástupců o zastavení trestního stíhání a o postoupení věci jinému orgánu s podezřením ze spáchání přestupku, kárného nebo kázeňského provinění či jiného správního deliktu bylo upraveno novelou trestního řádu č. 265/2001 Sb.³¹⁾ Uvedené oprávnění nejvyššího státního zástupce je zcela novým institutem, který žádná předchozí úprava trestního řízení neznala.

V případě mimořádného kasačního oprávnění jde o jistou obdobu mimořádných opravných prostředků v trestním řízení, od nichž se však odlišuje zejména tím, že konstrukcí obecné povinnosti nižších státních zastupitelství předkládat Nejvyššímu státnímu zastupitelství všechna taková rozhodnutí (§ 173a trestního řádu) se do určité míry fakticky blíží obligatornímu přezkumnému oprávnění. Ve skutečnosti však převažuje fakultativní povaha tohoto institutu, což je dáno zejména dikcí samotného § 174a odst. 1 trestního řádu. Potvrzuje to také fakt, že v některých případech se realizuje tzv. přezkoumání bez spisu a v určitých případech se věci přímo na Nejvyšším státním zastupitelství přezkoumají i se spisem.³²⁾

Jedná se o výlučné oprávnění nejvyššího státního zástupce, ale od doby nabytí účinnosti příslušné novely se uplatňuje poměrně široká součinnost nižších, zejména vrchních a krajských státních zastupitelství, která v rámci výkonu dohledu iniciativně vyhledávají rozhodnutí vhodná k přezkoumání; konečné rozhodnutí, zda má, či nemá být určité rozhodnutí zrušeno, je na nejvyšším státním zástupci. Bez této součinnosti by ovšem - s ohledem na výše uvedenou konstrukci tohoto oprávnění, která směřuje téměř až k obligatornímu přezkoumávání každé jednotlivé pravomocně skončené věci - nebylo možno tento úkol řádně plnit.

KONTROLNÍ INSTITUTY DLE ZÁKONA O STÁTNÍM ZASTUPITELSTVÍ

Dohled

Blíže viz v příštím čísle časopisu Právní rádce, kde bude uveřejněna další část tohoto příspěvku.

Kontrola skončené věci podle § 12 odst. 3

Vzhledem k úzké souvislosti této problematiky s dohledem je institut kontroly skončené věci pojednán v části tohoto příspěvku Institut kontroly skončené věci (viz následující číslo časopisu Právní rádce).

Stížnost na chování a na průtahy státních zástupců a ostatních zaměstnanců státního zastupitelství

Problematika stížností na chování a na průtahy státních zástupců a ostatních zaměstnanců státního zastupitelství³³⁾ byla v soustavě státního zastupitelství řešena jednak v § 50 až § 55 vyhlášky č. 23/1994 Sb.,³⁴⁾ jednak v § 9 instrukce Ministerstva spravedlnosti č. j. 1581/93-OOD, o správě státního zastupitelství, ze 14. 2. 1994.³⁵⁾

Stížnost je jinak institucí správy státního zastupitelství (k pojmu "stížnost" obecně viz např. § 175 odst. 1 správního řádu; tato úprava zde však není použitelná ani subsidiárně).³⁶⁾ Proto je k vyřízení stížnosti oprávněn vedoucí státní zástupce nadřízený státním zástupcům a ostatním zaměstnancům státního zastupitelství, proti nimž stížnost směřuje.³⁷⁾ Příslušným k vyřízení stížnosti proti vedoucímu státnímu zástupci je vedoucí státní zástupce vyššího státního zastupitelství (§ 11a odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Příslušným k vyřízení stížnosti směřující vůči nejvyššímu státnímu zástupci je ministr spravedlnosti.

Předmětem stížnosti jsou buď průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství nebo nevhodné chování státních zástupců nebo ostatních zaměstnanců státního zastupitelství. Předmětem stížnosti tedy nemůže být vlastní výkon působnosti, neboť zde existují zvláštní kontrolní režimy (procesní - např. podle trestního řádu, neprocesní dle zákona o státním zastupitelství - dohled vnější a vnitřní, kontrola skončené věci). Stížnosti na průtahy nelze zaměňovat za urgence vyřízení podání nebo dotaz na stav šetření věci adresované státnímu zástupci vykonávajícímu působnost podle zákona o státním zastupitelství.

Za nevhodné chování se považuje porušení zásad důstojnosti a etiky státního zástupce (zaměstnance) ohrožující vážnost funkce státního zástupce nebo státního zastupitelství nebo důvěru v nestranný výkon působnosti státního zástupce nebo státního zastupitelství.³⁸⁾

Zároveň byly (v zákoně o státním zastupitelství) stanoveny rovněž prostředky umožňující prošetření stížnosti, kterými jsou:

- vyslechnutí stěžovatele a osoby, proti níž stížnost směřuje,

- žádost o vyjádření dalších osob, jež mohou přispět k objasnění věci,

- přezkoumání spisů.

Rozsah šetření je dán zákonnou povinností přešetřit skutečnosti uvedené ve stížnosti.

Ten, kdo je příslušný k vyřízení stížnosti, je povinen stěžovateli sdělit, jaká opatření učinil k odstranění závad v případě alespoň částečně důvodné stížnosti. O vyřízení stížnosti podá stěžovateli zprávu, i když byla stížnost shledána nedůvodnou. Další stížnost stejného stěžovatele v téže věci, která neobsahuje nové skutečnosti, se založí bez vyrozumění stěžovatele. Na to však musí být stěžovatel upozorněn v odpovědi na první stížnost (první vyřízení).

Jinak se na podávání a vyřizování stížností použijí ustanovení o podání státnímu zastupitelství s tím, že k přezkoumání vyřízení stížnosti je příslušný vedoucí státní zástupce nadřízený vedoucímu státnímu zástupci, který stížnost vyřizoval, a pokud stížnost vyřizoval nejvyšší státní zástupce nebo ministerstvo, pak ministr spravedlnosti.

Na podávání a vyřizování stížností se tedy bude vztahovat úprava podání týkající se způsobu učinění podání, náležitostí podání, anonymního podání, postupu v případě, kdy podání nebylo zasláno příslušnému vedoucímu státnímu zástupci, lhůty k vyřízení podání - § 16a odst. 1, 2, 3 a odst. 6 a 7 zákona o státním zastupitelství.³⁹⁾

Rozhodování o opravných prostředcích podaných proti rozhodnutí nejblíže nižšího státního zastupitelství

Nezpochybnitelný prvek vnitřní kontroly⁴⁰⁾ v sobě obsahově má též § 12a odst. 3 zákona o státním zastupitelství, který se netýká pojmově jen trestního řízení (kde o problematice stížností a rozhodování o nich už bylo pojednáno), ale např. i jiných oblastí výkonu působnosti státních zastupitelství. Musí však být splněna podmínka, že se v rámci tohoto postupu činí rozhodnutí, proti kterému je vůbec opravný prostředek přípustný.⁴¹⁾ Zákon musí státnímu zastupitelství takovou rozhodovací pravomoc výslovně svěřit.⁴²⁾

MECHANISMY KONTROLY PODLE ZÁKONÍKU PRÁCE

Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007. Podle jeho § 11 odst. 4 se vedoucími zaměstnanci zaměstnavatele rozumějí zaměstnanci, kteří jsou na jednotlivých stupních řízení zaměstnavatele oprávněni stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny.⁴³⁾ Vedoucím zaměstnancem je rovněž vedoucí organizační složky státu.⁴⁴⁾

Při posuzování dopadu této úpravy na státní zástupce, právní čekatele a ostatní zaměstnance je nutné vzít v úvahu § 5 odst. 4 zákoníku práce, z kterého vyplývá, že na pracovněprávní vztahy, mj. i státních zástupců a právních čekatelů, se zákoník práce vztahuje, jen pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní právní předpisy.

S tím koresponduje též úprava v § 18 odst. 6 zákona o státním zastupitelství (ve znění novely provedené zákonem č. 14/2002 Sb.), dle níž se pracovní poměr státních zástupců řídí zákoníkem práce, pokud tento zákon nestanoví jinak, dále v § 33 odst. 9 zákona o státním zastupitelství (ve znění téže novely), dle které nestanoví-li tento zákon jinak, řídí se pracovní poměr právního čekatele ustanoveními zákoníku práce. Vzhledem k existenci zvláštních ustanovení zákona o státním zastupitelství o vnitřním dohledu, případně o dohledu vnějším, o kontrole skončené věci, o stížnostech na chování a na průtahy atd., jak zde byla zmíněna, je zřejmé, že se úprava § 11 odst. 4 zákoníku práce na státní zástupce nevztahuje, týká se však právních čekatelů a též ostatních zaměstnanců. Kontrolní režimy ve vztahu k ostatním zaměstnancům plynou např. z ustanovení kancelářského řádu (pokynu obecné povahy poř. č. 7/2004, ve znění pozdějších pokynů obecné povahy). Sporné je, zda se na státní zástupce bude vztahovat nová úprava obsažená v § 302 písm. a) zákoníku práce; řešení této otázky však přesahuje rámec tohoto příspěvku.

Poznámky:

¹⁾ Např. Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol., Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. Praha: Ekopress, 2003; nebo Veverka, V., Boguszak, J., Čapek, J., Základy teorie práva a právní filozofie. Praha: Codex, 1996 (dále jen "Veverka, V., Boguszak, J., Čapek, J."), str. 202 an.

²⁾ Tento pojem trestní řád nedefinuje, ale počítá se zadrženou osobou podezřelou (§ 76 trestního řádu), podezřelým ve zkráceném přípravném řízení (§ 179b odst. 3 trestního řádu, jakož i ustanovení navazující) a podezřelým v tzv. materiálním slova smyslu (§ 158 odst. 7 věta druhá trestního řádu).

³⁾ Srov. především § 32 a § 160 odst. 1 a 2 trestního řádu.

⁴⁾ V tomto směru viz § 12 odst. 8 trestního řádu.

⁵⁾ Obsah tohoto pojmu plyne z § 12 odst. 9 trestního řádu.

⁶⁾ Osobou, proti níž se řízení vede (k ní jinak viz zvláště § 2 odst. 2 trestního řádu), je rovněž osoba, ohledně které již bylo pravomocně zastaveno trestní stíhání (§ 172 trestního řádu), ale byl na ni podán návrh na ochranné opatření státního zástupce (§ 178 odst. 2 a § 239 odst. 1 trestního řádu) nebo soud rozhodnutí o ochranném opatření vyhradil veřejnému zasedání (§ 230 odst. 2 trestního řádu). Praxe již dnes připouští možnost, aby návrh na ochranné opatření (např. na zabrání věci) byl podán nikoli na obviněného, ale na osobu, jíž se týkalo prověřování podezření z trestného činu, které bylo ukončeno odložením věci - musí však být splněny zákonné podmínky pro podání návrhu. Je pochopitelné, že tento názor není rozhodně přijímán bez výhrad.

⁷⁾ Pouze příkladmo je možno zmínit osoby (fyzické i právnické), jichž se může dotknout vyžádání údajů způsobem a za podmínek uvedených v § 8 odst. 2 nebo odst. 5 trestního řádu, popř. § 8 odst. 4 trestního řádu (sledování účtu), uložení pořádkové pokuty (§ 66 trestního řádu), vydání a odnětí věci (§ 78 a § 79 trestního řádu), zajištění peněžních prostředků na účtu u banky (§ 79a trestního řádu), zajištění peněžních prostředků na účtu u spořitelního a úvěrního družstva nebo jiných subjektů, které vedou účet pro jiného, blokace peněžních prostředků penzijního připojištění se státním příspěvkem, blokace čerpání finančního úvěru a blokace finančního pronájmu (§ 79b trestního řádu), zajištění zaknihovaných cenných papírů (§ 79c trestního řádu) a po novele provedené s účinností od 1. 7. 2006 zákonem č. 253/2006 Sb. i zajištění nemovitosti (§ 79d trestního řádu), jiné majetkové hodnoty (§ 79e trestního řádu) či náhradní hodnoty (§ 79f trestního řádu), provedení domovní prohlídky (§ 82 odst. 1, § 83, § 85 a § 85a trestního řádu), prohlídky jiných prostor a pozemků (§ 82 odst. 2, § 83a, § 85 a § 85a trestního řádu) včetně specifického případu prohlídky u advokáta (§ 85b trestního řádu), osobní prohlídky (§ 82 odst. 3, § 83b a § 85a trestního řádu), vstup do obydlí, jiných prostor a na pozemek (§ 83c a § 85a trestního řádu), provádění důkazu v bytě, obydlí, jiných prostorách a na pozemku (§ 85b trestního řádu), odposlech a záznam telekomunikačního provozu (§ 88 trestního řádu), zjišťování údajů o uskutečněném telekomunikačním provozu (§ 88a trestního řádu), provedení prohlídky těla a jiných podobných úkonů (§ 114 odst. 1 až 4 trestního řádu, ve znění novely č. 321/2006 Sb.) atd. Všechny uvedené úkony - shodně jako úkony další - mohou směřovat proti obviněnému, podezřelému, resp. jinému subjektu vystupujícímu v pozici osoby, proti níž se řízení vede, ale také proti osobám od těchto osob odlišných, dokonce i proti poškozenému, který jinak žádné povinnosti v trestním řízení nemá (má pouze práva a ani konstatování o tom, že je zatížen určitými povinnostmi, není zcela přesné; existence těchto povinností se váže zpravidla na jiné okolnosti než na to, že byl poškozen trestným činem, zejména na to, že je svědkem). Rozdíl je i v tom, že - za situace, kdy Česká republika nemá upravenu v žádné podobě trestní odpovědnost právnických osob (příslušný návrh zákona byl v listopadu 2004 Poslaneckou sněmovnou zamítnut a za uplatnění trestní odpovědnosti právnických osob nelze považovat různé druhy odpovědnosti právnických osob za jiné správní delikty) - všechna výše uvedená opatření mohou být v zásadě zaměřena i proti právnickým osobám, které nemohou vystupovat v postavení osoby, proti níž se trestní řízení vede.

⁸⁾ K zásadě zdrženlivosti a přiměřenosti jinak viz Růžička, M., Veřejná žaloba a orgány konající přípravné řízení v ČR. Praha: C. H. Beck, 2005, str. 14 a str. 17-18.

⁹⁾ Novotný, F., Růžička, M. a kol., Trestní kodexy (trestní zákon, trestní řád) a související předpisy (komentář). Praha: Eurounion, 2., doplněné vydání, 2002, str. 458.

¹⁰⁾ K nim blíže viz Šámal, P., Novotný, F., Růžička, M., Vondruška, F., Novotná, J., Přípravné řízení trestní. Praha: C. H. Beck, 2003, 2., podstatně přepracované vydání, str. 667.

¹¹⁾ Srov. Růžička, M., K vzájemnému vztahu dozorového a vyšetřujícího státního zástupce ve věcech, kdy státní zástupce koná obligatorně vyšetřování (§ 161 odst. 3, 4 trestního řádu), Státní zastupitelství, 2007, č. 1, str. 10, č. 2, str. 33.

¹²⁾ Pokud se konalo zkrácené přípravné řízení (§ 179a a násl. trestního řádu), potom by se jednalo o návrh na potrestání [§ 179c odst. 2 písm. a), § 179d trestního řádu].

¹³⁾ Někdy se tato skutečnost stává předmětem kritiky a dává se ke zvážení, aby též v soustavě soudů byla vůči jednotlivým soudcům vykonávána kontrola "interní" ze strany předsedů soudů (či příslušných místopředsedů) a kontrola vnější ze strany ministerstva spravedlnosti. Vzhledem k ústavním principům jsou možnosti uplatňování takové kontroly poměrně omezené, což na druhé straně neznamená, že by příslušní funkcionáři či ministerstvo spravedlnosti nemohli určitá opatření realizovat - v této souvislosti lze v obecné rovině poukázat např. na § 118 zákona o soudech a soudcích: "(1) Úkolem státní správy soudů je vytvářet soudům podmínky k řádnému výkonu soudnictví, zejména po stránce personální, organizační, hospodářské, finanční a výchovné, a dohlížet způsobem a v mezích tímto zákonem stanovených na řádné plnění úkolů soudům svěřených. (2) Výkon státní správy soudů nesmí zasahovat do nezávislosti soudů."

Významným nástrojem kontroly uvnitř soudů i kontroly vykonávané ministerstvem spravedlnosti jsou stížnosti (§ 164 až § 174 zákona o soudech a soudcích) a institut návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu (§ 174a zákona o soudech a soudcích).

¹⁴⁾ V poslední době se velmi aktuální stala otázka, zda má Inspekce ministra vnitra zůstat součástí resortu ministerstva vnitra, nebo zda má být převedena do působnosti jiného resortu (např. ministerstva spravedlnosti). K této otázce blíže viz Růžička, M., K postavení Inspekce ministra vnitra jako policejního orgánu v trestním řízení, Státní zastupitelství, 2007, č. 3, str. 3.

¹⁵⁾ Tento výraz pochází ze spojení latinských slov "contra" - proti a "rotulus" - svitek, tj. jako protizápis, respektive protisvitek.

¹⁶⁾ Veverka, V., Boguszak, J., Čapek, J., str. 203.

¹⁷⁾ Za záruky zákonnosti se označují zrušení či změna nezákonných veřejnoprávních aktů a neplatnost nezákonných soukromoprávních úkonů; kontrola, dozor a dohled; rozhodování sporů a donucení.

¹⁸⁾ Veverka, V., Boguszak, J., Čapek, J., str. 208-209.

¹⁹⁾ Kocourek, J., Záruba, J., Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a přepracované vydání, 2004 (dále jen "Kocourek, J., Záruba, J."), str. 479.

²⁰⁾ Mazanec, M., Správní soudnictví. Praha: 1996, str. 208.

²¹⁾ Tento pojem byl ovšem v literatuře správního práva v období 60.-80. let většinou odmítán.

²²⁾ Viz příklady uváděné v článku Mates, P., K pojmu vrchní dozor ve státní správě, Právník 2006, str. 977-981.

²³⁾ Viz Pečinka, K., Mechanismy vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní zastupitelství 2006, č. 7-8 (dále jen "Pečinka, K."), str. 10.

²⁴⁾ Jde o problematiku vnější i vnitřní kontroly realizované nejrůznějšími subjekty nebo v soustavě státních zastupitelství na rozdílných specializovaných úsecích. Je to zejména vnější kontrola ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu, finanční kontrola, kontrola na úseku zaměstnanosti, kontrola bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a splnění hygienických požadavků, kontrola na úseku požární ochrany, ochrany utajovaných informací, kontrola ze strany Veřejného ochránce práv; vnitřní kontrola v rámci jednotlivých státních zastupitelstvích realizovaná vedoucími státními zástupci, jejich náměstky, řediteli správy a ostatními vedoucími zaměstnanci ve specializovaných oblastech.

²⁵⁾ Pečinka, K., str. 10.

²⁶⁾ Při zřízení státního zastupitelství byl opuštěn dřívější model monokratické a centralizované prokuratury. Zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře, se právě při akcentování zásad monokratičnosti a centralizace problematikou kontroly zabýval v § 33 odst. 1, podle nějž byli generální prokurátor ČSSR, generální prokurátoři republik a hlavní vojenský prokurátor mj. povinni řídit a kontrolovat činnost všech podřízených prokuratur. Tento úkol byl následně transformován do jejich příslušných příkazů (popř. organizačních či metodických pokynů). V nich byl nejprve vymezen pojem vedoucích pracovníků prokuratury (generální, krajští, okresní prokurátoři, jejich náměstci, ale i ředitelé odborů a vedoucí oddělení), kterým byla následně uložena povinnost průběžně kontrolovat plnění úkolů a na svěřeném úseku i prostřednictvím podřízených zabezpečovat účinnou kontrolu plnění stanovených úkolů.

²⁷⁾ Pečinka, K., str. 11.

²⁸⁾ K němu jinak blíže viz Šámal, P., Novotný, F., Růžička, M., Vondruška, F., Novotná, J., Přípravné řízení trestní. Praha: C. H. Beck, 2003, 2., podstatně přepracované vydání, str. 630 an.; popř. Růžička, M., Veřejná žaloba a orgány konající přípravné řízení v ČR. Praha: C. H. Beck, 2005, str. 464 an.

²⁹⁾ V tomto ohledu není přesné to, co se uvádí v publikaci Růžička, M., Veřejná žaloba a orgány konající přípravné řízení v ČR. Praha: C. H. Beck, 2005, str. 607; srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 661/05 - Ústavní soud dospěl k závěru, že vydá-li dozorující státní zástupce závazný pokyn státnímu zástupci konajícímu vyšetřování, je v případě rozhodování o stížnosti proti rozhodnutí vydanému dle daného pokynu nutno postupovat podle ustanovení § 146 odst. 2 písm. a) trestního řádu a k rozhodnutí o stížnosti je věcně příslušný nikoliv státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství, které vykonává ve věci dozor, nýbrž státní zástupce jemu nadřízený.

³⁰⁾ Srov. jmenovitě § 157 odst. 2, § 174 a § 175 odst. 2 trestního řádu. Z jiného pojetí vychází např. Vantuch, P., K žádosti o přezkoumání postupu policejního orgánu a státního zástupce, Trestněprávní revue 2003, č. 6, str. 167, který podrobil kritice i to, co se k uvedené otázce uvádělo v aktuálním vydání komentáře k trestnímu řádu, který byl vydán nakladatelstvím C. H. Beck (šlo tehdy o 4., přepracované vydání z roku 2002). S jeho názory se však ztotožnit nelze právě z výše zmíněných důvodů - lapidárně řečeno, nad dozorem není možné vykonávat dozor, pouze dohled.

³¹⁾ Jeho zakotvení bylo možné odůvodnit zejména tím, že pokud by Nejvyšší soud ČR z podnětu dovolání mohl rušit pravomocná meritorní rozhodnutí z přípravného řízení (jak z toho vycházel původní vládní návrh novely trestního řádu později vyhlášené pod č. 265/2001 Sb.), zasahoval by tím - byť nepřímo - do oprávnění státního zástupce jako orgánu veřejné žaloby podat obžalobu (srov. § 2 odst. 8 trestního řádu), popř. do určité míry i do zásady legality (§ 2 odst. 3 trestního řádu).

³²⁾ Jde o případy závažných věcí - srov. přílohu k pokynu obecné povahy č. 6/2006, o postupu státních zástupců podle § 174a a § 173a trestního řádu.

³³⁾ Odhlédneme-li od úpravy ve značně archaickém předpisu, byť byl výslovně zrušen až s účinností od 1. 1. 2006 nařízením vlády č. 370/2005 Sb., tj. vl. vyhl. č. 150/1958 Ú. l. (jakkoliv se v § 1 odst. 1 citované vyhlášky hovořilo o "orgánech státního aparátu" v § 1 odst. 4 týkajícím se prošetřování a vyřizování stížností již jen o "ministerstvech, ostatních ústředních úřadech, orgánech, výkonných orgánech národních výborů, jakož i jim podřízených úřadech a organizacích"; § 15 citované vyhlášky se zmiňoval o "podnětech" ve smyslu iniciativních návrhů na zlepšení určitého stavu, takže bylo zřejmé, že pro oblast působnosti státního zastupitelství nebyla nikdy použitelná, a odhlédneme-li také od návrhu zákona o stížnostech, který měl komplexně tuto úpravu nahradit (jednalo se o tisk 574 - návrh byl vypracován poslanci Cyrilem Svobodou, Pavlou Hanačíkovou, Tomášem Kladívkem a dalšími, který však nebyl Poslaneckou sněmovnou PČR, volební období 1998-2002, schválen).

³⁴⁾ Zůstala účinná až do novely jednacího řádu provedené vyhláškou č. 88/2005 Sb., která nabyla účinnosti 28. 2. 2005, i když nebyla se zřetelem k zákonné změně provedené novelou č. 14/2002 Sb. po nabytí účinnosti této novely aplikovatelná.

³⁵⁾ Ta nabyla účinnosti 15. 2. 1994 a doposud nebyla zrušena, i když většina jejích ustanovení, resp. instrukce celá, je již zjevně obsolentní (její text lze nalézt např. v systému ASPI.

³⁶⁾ Viz Kolman P., Stížnosti podle nového správního řádu, Právní rádce 2005, č. 8, str. 35.

³⁷⁾ Srov. § 13e odst. 1 písm. d), § 13f odst. 1 písm. d), § 13g odst. 1 písm. f), § 13h odst. 1 písm. c) zákona o státním zastupitelství.

³⁸⁾ Srov. § 24 odst. 1, 2 a 4 zákona o státním zastupitelství. Blíže k této problematice Kocourek, J., Záruba, J., str. 528.

³⁹⁾ Viz Kocourek, J., Záruba, J., str. 528-529.

⁴⁰⁾ Viz Pečinka, K., str. 14.

⁴¹⁾ Např. v netrestní oblasti působnosti státního zastupitelství se o opravných prostředcích nerozhoduje vzhledem k tomu, že státní zastupitelství zde nečiní žádné rozhodnutí v procesním smyslu. Pokud je např. odložen podnět k podání návrhu podle § 62 nebo § 62a zákona o rodině, podnět k žalobě podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního nebo dojde k odložení podnětu ke vstupu státního zastupitelství do občanského soudního řízení, nejde o rozhodnutí v naznačeném smyslu.

⁴²⁾ V této souvislosti lze např. zmínit poněkud specifický případ odvolání podle § 16 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů: "Proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti lze podat odvolání", případně je možné uvést rovněž úpravu obsaženou v § 16a zákona č. 106/1999 Sb., která byla do citovaného zákona vložena novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb.: "stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace".

⁴³⁾ Srov. také § 302 písm. a) zákoníku práce ("vedoucí zaměstnanci jsou kromě jiných povinností povinni též řídit a kontrolovat práci podřízených zaměstnanců a hodnotit jejich pracovní výkonnost a pracovní výsledky").

⁴⁴⁾ K tomuto pojmu srov. jinak § 3 až § 5 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů.

Miroslav Růžička
Nejvyšší státní zastupitelství ČR, Brno,
člen redakční rady Právního rádce

II. část příspěvku naleznete v čísle 2/2008.