V určité fázi společenského vývoje se stal sui generis povinností vládnoucích vrstev. V nejnovějších dějinách evropské civilizace ji nalézáme v principech "welfare state", v řadě ustanovení mezinárodních smluv1) apod., k nimž se Česká republika přihlásila a implementovala je.
Sociální otázka je důležitou součástí našeho ústavního pořádku. Aktuální diskuse o rozsahu, kvalitě a hloubce sociální koheze (včetně státní ingerence) však prokazují obecnost relevantních ustanovení, nevyjasněnost a nedefinovanost problému. To se nutně promítá i v pojetí "sociálního bydlení", a to nejen ve vazbě na změnu sazeb daně z přidané hodnoty, jak se někteří činitelé i legislativci pokoušejí otázku aktuálně interpretovat a redukovat.
GENEZE
Posuzujeme-li otázku parametrů "sociálního bydlení" z variantnosti sazeb DPH, neboť právě to bylo impulsem pro "aktivitu" vlády, je nepochybně z věcného hlediska základním a výchozím dokumentem Šestá směrnice 77/388/EHS2) v aktuálním znění, která v čl. 12 hovoří o sazbách DPH. Podle odst. 3 písm. a) "Základní sazbu daně z přidané hodnoty stanoví každý členský stát jako procentní podíl ze základu daně a je stejná pro dodání zboží i pro poskytování služeb. Od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2010 nesmí být základní sazba nižší než 15 procent." Další pododstavec hovoří o možnosti snížených sazeb DPH: "Členské státy mohou rovněž uplatňovat jednu či dvě snížené sazby. Tyto sazby se určí jako procentní podíl z daňového základu, který nesmí být nižší než pět procent, a vztahují se pouze na dodání zboží a poskytnutí služeb těch kategorií, které jsou uvedeny v příloze H."3) V příloze H - Seznam dodání zboží a služeb, které mohou být předmětem snížené sazby DPH - je pro předmětnou otázku pod kategorií č. 9 jednoznačně a bez dalšího uvedeno "Dodání, výstavba, renovace a přestavba bytů v rámci sociální politiky."
Šestá směrnice byla od svého přijetí více než stokrát doplňována, aktualizována či upřesňována. Především ve dvou směrech: za prvé stanovením výjimek pro některé státy a druhy zboží či služeb, za druhé z titulu rozšíření Evropských společenství (včetně promítnutí různých přechodných období a dočasných či stálých výjimek). Uplatňované výjimky některých členských států v oblasti sazeb daně z přidané hodnoty lze rozdělit na super snížené sazby daně (pod pět procent), nulové sazby (odpovídající osvobození od daně s nárokem na odpočet), další výjimky.4)
Česká republika podmínky Šesté směrnice plně akceptovala. Vyjednala pouze několik přechodných období a trvalých výjimek, které jsou zapracovány v základních dokumentech přistoupení. Například již v Pozičním dokumentu České republiky ke kapitole 10 - Daně (140/2002 EU) je v části věnované DPH pro oblast stavebních prací uvedeno: "přechodné období na zachování snížené sazby DPH na stavební práce týkající se staveb pro bydlení, a to do 31. 12. 2007...." Tato výjimka je logicky zapracována ve všech relevantních legislativních aktech (zákon č. 235/2004 Sb. o dani z přidané hodnoty a související).
Úzce navazujícím a organicky provázaným problémem je "vymezování" toho, co lze chápat pod pojmem "stavební práce" a "sociální bydlení". Pokud jde o první termín, zdá se, že nejvýstižněji požadavku odpovídá vymezení stavebních prací položkou 45 Standardní klasifikace produkce (900/1993), podle níž se jimi rozumí "práce při výstavbě nových budov nebo inženýrských děl a také práce při rekonstrukcích, modernizacích, rozšíření, stavebních úpravách, opravách a údržbě staveb."
Základ problému spočívá dle mého názoru v druhém termínu - definici sociálního bydlení - díky jeho dlouhodobému konfliktnímu zpolitizování a dopadu na celkem devatenáct dalších zákonů a vyhlášek.
KONFLIKTY VLÁDNÍHO NÁVRHU
Lednový summit Evropské unie projednával mj. prodloužení výjimek DPH členských států. Finální dohoda pro předmětnou otázku znamená pro Českou republiku zachování snížené sazby pro rekonstrukce bytů a domů do roku 2010 a bytové výstavby do roku 2008.5) Dohoda dále umožňuje vytvořit kategorii tzv. sociálního bydlení, u kterého by mohla být snížená sazba rovněž trvalá.
Vláda operativně přišla s představou obsahu pojmu "sociální bydlení" v pojetí, jemuž odpovídá téměř 80 procent nové bytové výstavby. Do skupiny "levného bydlení" by měly být zařazeny nájemní byty pořízené z veřejných prostředků nebo s jejich přímou podporou, tedy byty dotované ministerstvem pro místní rozvoj nebo Státním fondem rozvoje bydlení, byty postavené obcemi bez státní dotace, byty a rodinné domky, pokud jejich celková podlahová plocha nepřesáhne 90, resp. 150 čtverečních metrů.6) Tedy podstatně více, než je aktuální průměr i v nové výstavbě.
Nižšímu zdanění mají podléhat i bytové stavby sloužící osobám ohroženým sociálním vyloučením. Vzhledem k tomu, že jasná definice sociálního bydlení změní kvalitativně chování firem i kupců, i tomu, že vyvolá podstatnou úpravu řady dalších legislativních aktů, je nutné celý legislativní proces urychlit a zpřehlednit. Podle mého názoru musí být důležitou součástí tohoto procesu podrobné zhodnocení ekonomických souvislostí (zdrojů i výstupů) definice. Vymezení sociálního bydlení pokládám za primárně inherentní systému veřejných financí (odmítáme-li podíl na jeho korozi dalšími ekonomicky i mravně neodůvodnitelnými sociálními výdaji). Všechny další souvislosti (mám na mysli bytovou výstavbu cílově určenou pro individuální spotřebu, nikoliv pro potřebu osob ohrožených sociálním vyloučením) jsou s různou intenzitou sekundární a některé i zavádějící.
Relevantní zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, v dané oblasti více méně v obecné poloze implementuje Šestou směrnici EU (v souladu s principy přechodného období). Podle § 48 odst. 2 zákona se snížená sazba uplatní "u dodání bytového domu, rodinného domu a bytu, a to i nedokončených, včetně stavebních a montážních prací spojených s jejich výstavbou, rekonstrukcí, modernizací a opravami včetně konstrukcí, materiálů, strojů a zařízení, které se do nich jako jejich součást montážními a stavebními pracemi zabudují nebo zamontují." Novela č. 635/2004 Sb. doplnila přílohu č. 2 zákona, uvádějící přehled služeb podléhajících snížené sazbě, o znění: "stavební a montážní práce zařazené v SKP 45 spojené s výstavbou, rekonstrukcí, modernizací a opravami staveb pro sociální bydlení, včetně konstrukcí, materiálů, strojů a zařízení, které se o nich jako jejich součást montážními a stavebními pracemi zabudují nebo zamontují," (odst. 5 přílohy) a to od 1. ledna 2005.
Specifikaci ustanovení a termínů uvádí Metodický výklad k uplatňování DPH ve výstavbě po 1. lednu 2005 (26/2005 NE). Podle něj se součástí stavby rozumí vymezení dle § 120 občanského zákoníku. Dodáním stavby pak zaprvé vznik bytového domu, rodinného domu nebo bytu výstavbou (s podmínkou, že objednatel je prvním vlastníkem nové věci), za druhé rekonstrukce, modernizace a opravy bytového domu, bytu a rodinného domu (jde o práce vymezené v zákoně o daních z příjmů v § 33 - technické zhodnocení, v § 24 odst. 2 písm. zb, - výdaje, a opravy a údržba ve smyslu účetních předpisů)7) . Mám za to, že tato vymezení stavebních prací pro potřebu nižší sazby daně z přidané hodnoty v jednotlivých zákonech nejsou dostatečně provázána a koordinována, a že umožňují v případě sporů latentně obsažených při přechodu sazeb ve vazbě na ukončování přechodného období množství různých výkladů.
Stavbami pro sociální bydlení se rozumějí domovy důchodců, dětské domovy, ústavy sociální péče a podobná zařízení určená pro trvalé nebo přechodné ubytování oprávněných osob ze sociálních důvodů.8) Přechodné období pro uplatňování snížené sazby daně z přidané hodnoty zjevně klade de facto rovnítko mezi dvě sociálně, ekonomicky i politicky odlišné až protikladné kategorie: sociální bydlení ve smyslu platných předpisů o sociální péči, a kvantitativně, kvalitativně i cenově neomezenou investiční činností pro individuální bydlení. To bylo možno akceptovat a přivítat nikoliv pro srovnatelnost těchto kategorií, nýbrž pro oslabení negativních jednorázových dopadů, možných či očekávaných v souvislosti se vstupem do Evropské unie (jejich rozložení v čase). Vládní návrh však tuto disproporci nelogicky v zásadě zachovává. Význam "sociálna" neodůvodněně posouvá kvalitativně nad rámec mravně akceptovaných, konsensem přijatých a ekonomicky zdůvodnitelných parametrů. Konstituuje se zde zvláštní paradox dvojího pojetí: sociální bydlení jako rozšíření nabídky levných malometrážních standardně vybavených bytů pro nízkopříjmové skupiny obyvatelstva, mladá začínající manželství, domácnosti ne vlastní vinou sociálně vyloučené, a na druhé straně sociální bydlení pro nadprůměrně příjmově zajištěné domácnosti s možností výrazně nadstandardního vybavení, částečně dotovaného z veřejných rozpočtů.
Určitou podporu pro tvrzení nalézám v přehledu vývoje a struktury bytové výstavby.
Z údajů je zřejmé, že vládní návrh výrazně překonává průměrné kvantitativní i kvalitativní ukazatele bytové výstavby u nás. Kritický rozměr návrhu dle mého názoru ještě více vynikne v konfrontaci s věcným záměrem zákona o podpoře neziskového bydlení (podpoře pořízení dostupných nájemních bytů pro domácnosti s vymezenými příjmy), ale i zákonem č. 378/2005 Sb., o podpoře výstavby družstevních bytů ze Státního fondu rozvoje bydlení. V obou případech je podpora limitována výrazně více, než předpokládá vládní návrh v případě sazby daně z přidané hodnoty (např. nepochopitelně odmítá horní hranici ceny stavebního díla, tedy legalizuje daňové zvýhodnění nadstandardu).
V přílohách ke zmíněnému "věcnému záměru" (ve znění publikovaném na internetových stránkách ministerstva pro místní rozvoj se např. hovoří o pořizovací ceně "dostupných nájemních bytů" ve výši 20 000 korun za metr čtvereční (předpokládá se výstavba 4000 těchto bytů ročně), o jejich standardním vybavení, a o velkosti pro jednočlennou domácnost 38 metrů čtverečních, dvojčlennou domácnost 52 metrů čtverečních, a tříčlennou domácnost 68 metrů čtverečních. Jde zřejmě o kontinuitu s nařízením vlády ČSR z roku 1936, ukládající obcím povinnost přidělovat byty chudým rodinám, a dávající státní záruku na výstavbu bytů do 40 metrů čtverečních plochy obytných místností a rodinných domků o dvou bytových jednotkách. Stejně jako nyní byla sociálním kritériem standardnost bydlení, nikoliv sociální potřebnost nájemníka či vlastníka.9)
MOŽNÉ ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ
Podle výsledků summitu Evropské unie a stavu vyjednávání ve věci je zřejmá nutnost rekonstrukce dosavadních právních předpisů rozšířením definice "sociálního bydlení" nad rámec jeho věcného omezení na zařízení sociální péče v zákoně o dani z přidané hodnoty i souvisejících. Diskusní je rozsah právního i technického vymezení pojmu. Ideální by bylo ponechat výjimky ve stávajícím rozsahu. Je-li však nutné je přehodnotit, pak za oprávněné pokládám zachování snížené sazby daně z přidané hodnoty na:
- stavební a montážní práce staveb sloužících k ubytování osob ohrožených sociálním vyloučením;
- stavební a montážní práce staveb nájemních bytů pořízených z veřejných prostředků nebo s jejich přímou podporou za podmínky, že půjde o byty s jednoznačným sociálním určením stavěné obcemi se státní dotací z některého dotačního programu ministerstva pro místní rozvoj či Státního fondu rozvoje bydlení (cílová skupina osob ohrožených sociálním vyloučením, nájemní doba omezena na období sociální exkluze či její hrozby), případně družstevní nájemní byty postavené dle podmínek zákona č. 378/2005 Sb. Druhou podmínkou by mělo být cenové i prostorové omezení bytové jednotky i jejího vybavení závazným normativem. Nadstandardní vybavení či nadlimitní výměru pokládám za oprávněné zatížit základní sazbou DPH;
- Stavební a montážní práce staveb nájemních bytů stavěných obcemi z jejich vlastních prostředků bez státní podpory s podmínkou pronájmu vymezeným skupinám osob a na dobu jejich sociálního ohrožení. Obecnou zásadou by mělo být, že osoba, která překročí limitovaný příjem odůvodňující nebezpečí jejího sociálního ohrožení (např. pro jednotlivce 75 procent průměrného platu, u dvojčlenné domácnosti 120 procent průměrného platu atd.) by byt zařazený v kategorii sociálního bydlení musela opustit, nebo přistoupit na smluvní nájemné.
Pokud jde o nájemní byty postavené soukromým investorem (případně tzv. systémem PPP, tedy systémem partnerství veřejného a soukromého sektoru) a pronajímané po stanovenou dobu příjmově vymezeným osobám (ve smyslu připravovaného vládního nařízení) domnívám se, že navržená snížená sazba daně z přidané hodnoty jako specifická forma zvýhodnění soukromého kapitálu státní ingerencí by měla smysl pouze za předpokladu reciproční regulace nájemného. To lze v podmínkách tržního hospodářství vůči privátnímu sektoru reálně vyloučit.10)
Návrh zařadit do kategorie "sociální bydlení", a tím ponechat ve zvýhodněné sazbě daně z přidané hodnoty ostatní byty a rodinné domky, pokud jejich podlahová plocha nepřesáhne limit 90, resp. 150 metrů čtverečních, a bez cenového omezení, pokládám za nesystémový, jednostranně zvýhodňující kapitálově silné a minoritní skupiny obyvatelstva. Pokud by se i nadále uvažovalo o zvýhodnění této kategorie nové výstavby, pak pouze s výrazným prostorovým omezením a cenovým limitem. Za ekonomicky i sociálně oprávněné pokládám limity odpovídající kritériím a podmínkám výstavby bytů pro domácnosti s vymezenými příjmy s tím, že investoři by mohli tyto limity překročit, ovšem nadlimitní investice by již byly zdaněny základní sazbou daně z přidané hodnoty. Účetně, daňově ani cenovou kalkulací to neznamená žádný zaznamenání hodný problém. Celkově by tak nedošlo ke zúžení okruhu občanů, kteří by mohli využívat sníženou sazbu daně z přidané hodnoty v nové výstavbě, pouze by byl celý proces společensky racionalizován.
K uvedeným závěrům mne vede sociální i finanční rozměr kauzy. Návrh, prvotně formulovaný vládou, pokládám za neúměrně široký a ve finální fázi nevýhodný pro strukturu státního rozpočtu, který by přicházel o prostředky zvýhodňující nadstandardní výstavbu. Podle mé úvahy by se naopak příjmová stránka státního rozpočtu zvýšila o odvody DPH ve výši odpovídající rozdílu sazeb u limitních a nadlimitních rozměrů a cen výstavby; tyto prostředky by byly účelově vázány např. ve prospěch Státního fondu rozvoje bydlení na výstavbu zařízení pro ubytování osob ohrožených sociálním vyloučením. Mohou samozřejmě existovat různé varianty cenových, prostorových či kombinovaných limitů. Pro orientaci vezměme např. čísla z uvedených tabulek pouze pro byty v bytových domech. Zjistíme, že za předpokladu limitu 90 metrů čtverečních plochy a 20 000 korun ceny za metr čtvereční by zvýšený odvod DPH činil mírně přes čtyři miliony korun. Pokud by se prostorový limit omezil na 80 metrů čtverečních, příjem z odvodu DPH by byl vyšší o šest milionů korun.
Vezmeme-li dále v potaz byty v rodinných domech či jiné varianty limitů, a to, že uvedená průměrná čísla skrývají výrazné rozdíly ve prospěch nadlimitní výstavby, je zřejmé, že lze hovořit o dodatečných odvodech v potenciálu desítek až stovek milionů korun. Lze totiž s vysokou pravděpodobností předpokládat, že i malí investoři, kteří dosud výstavbu hradí plně z vlastních prostředků, by pro využití nižší sazby DPH využili některou z forem státní podpory.
Stávající vládní definice sociálního bydlení je jen návrh. Vláda by o něm měla jednat v srpnu a parlament v listopadu tohoto roku. To je dostatečná doba pro komplexní posouzení problematiky z pohledu více variant včetně finanční kalkulace. Věřme jen, že se zúčastní širší spektrum diskutujících, než pouze zájmové skupiny developerů.
Tabulka č. 1 - Dokončených staveb bytů dle forem výstavby
Tabulka č. 2 - Dokončené byty podle velikosti (rok 2004)
Poznámky:
1) Uvést lze např. článek 25 Všeobecné deklarace lidských práv, podle nějž je přiměřené bydlení základním lidským právem, článek 16 Evropské sociální charty o podpoře sociální ochrany rodinného života dávkami, daňovými opatřeními a poskytováním bydlení pro rodiny, případně článek II - 94 odst. 3 o právu na sociální pomoc a pomoc v oblasti bydlení s cílem zajistit důstojnou existenci těm, kteří nemají dostatečné prostředky.
2) Šestá směrnice č. 77/388/EHS, o sladění zákonů členských států týkajících se daní z obratu - Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně.
3) Směrnice Rady č. 2005/92/ES z 12. 12. 2005, kterou se mění směrnice č. 77/388/EHS, pokud jde o dobu uplatňování minimální základní sazby DPH.
4) Z uplatňovaných výjimek pro oblast stavebních prací jde např. o:
- čtyřprocentní DPH na dodání a stavební práce na nových budovách, renovace a opravy uplatňuje Itálie;
- tříprocentní DPH na dodání a stavební práce na nových budovách, a na renovace a opravy obytných domů - uplatňuje Lucembursko;
- čtyřprocentní DPH na dodání a stavební práce na nových budovách, renovace a opravy - uplatňuje Španělsko;
- nulaprocentní DPH na stavby budov pro bydlení včetně schválených změn (rekonstrukce bytů, jejich údržba a opravy však zůstávají v základní sazbě 17,5 procenta) - uplatňuje Velká Británie;
- pětiprocentní DPH na stavební práce na nových budovách - uplatňuje Portugalsko;
- sedmiprocentní DPH na restaurační služby a stavební práce na nových budovách - uplatňuje Španělsko.
Jediným státem, který žádné výjimky z DPH nemá, je Německo. To je první důvod odmítavého stanoviska proti snahám EU - 10 prodloužit platnost výjimek nad rámec roku 2007. Druhým důvodem je pojetí přístupových dohod a v nich obsažených výjimek včetně časové platnosti jako součásti rozhodnutí o vstupu do Evropské unie. Zastává proto názor, že není důvod je měnit.
5) Podle společné dohody mají ministři financí států Evropské unie (Ecofin) v polovině roku 2007 znovu jednat o případném prodloužení dalších výjimek.
6) Podle údajů Českého statistického úřadu činila v roce 2004 průměrná celková plocha v novém bytě v bytovém domě 67 metrů čtverečních a rodinném domě 151 metrů čtverečních užitné plochy. Z návrhu zatím není jasné, co by se nadále započítávalo do podlahové plochy (spíž ano, terasa zřejmě ne), resp. vazba na podlahové plochy rodinných domků k bytovým jednotkám (zřejmě každá zvlášť). Vyjasnění těchto otázek je důležité jak pro stavební firmy (možná úprava projektů) a prodejce, tak malé i velké investory. Z tohoto pohledu se zdá termín projednávání návrhu v parlamentu nepříliš vhodným.
7) Sníženou sazbu nelze uplatnit v případě drobných a vedlejších staveb, byť by se pro účely převodu považovaly za stavby hlavní (ve smyslu stavebního zákona č. 50/1976 Sb., příp. zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a prováděcí vyhlášky k němu), při činnostech k přípravě a realizaci stavebních děl, v případě nebytových prostorů i garáží, byť by byly umístěny v bytových či rodinných domech (jak se asi s tímto dělením vypořádává kalkulace stavebních nákladů?).
8) Zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, dále zákon č. 114/1988 Sb., zákon č. 582/1991 Sb., zákon č. 109/2002 Sb., vyhláška č. 149/1998 Sb., vyhláška č. 182/1991 Sb., apod.
9) Vadou tohoto principu je, že sice existuje (i v představách některých politických stran) normativ standardního bydlení na počátku 21. století (např. rodina = oddělený byt, počet místností = pro každou osobu jedna, pro vícedětnou rodinu o místnost navíc), abstrahuje však od vymezení standardu vybavení a zpravidla i velikostních parametrů. To se může stát kolizním vůči ustanovením zákona o nájemném, resp. podmínkám příspěvku, event. doplatku na bydlení.
10) Podmínka věcného návrhu zákona o podpoře neziskového bydlení, že po dobu 20 let by nájemné z bytu postaveného podle tohoto zákona nesmělo být vyšší než součin pořizovací ceny bytu a měsíčního koeficientu 0,00333 (upravované každoročně pouze o míru inflace) je pro soukromý sektor s jeho ziskovým stimulem ) i bez započítání rizik spojených s pronájmem a užíváním bytu) pravděpodobně nepoužitelná.
Ladislav Šafránek
poradce, Praha
