Existující veřejná podpora v právu ES

Na druhou stranu může vytvářet vrásky na čele představitelů jednotlivých poskytovatelů veřejné podpory, kteří musejí být připraveni na to, že veřejné podpory, které jsou jimi poskytovány, mohou být v budoucnu modifikovány, v horším případě zrušeny.

Článek se zaměřuje na podmínky a okolnosti, z kterých se tak může stát.

ČL. 88 ODST. 1 SMLOUVY ES

Toto ustanovení stanoví, že Evropská komise ve spolupráci s členskými státy EU průběžně zkoumá programy veřejných podpor existující v těchto státech. Dále stanoví, že Evropská komise členským státům v souvislosti s těmito programy navrhuje vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování společného trhu. Z uvedeného tedy vyplývá, že čl. 88 odst. 1 Smlouvy ES dává Evropské komisi kompetenci monitorovat programy existující veřejné podpory v jednotlivých členských státech a přizpůsobovat jejich podmínky vývoji a fungování vnitřního trhu.

Uvedené ustanovení však lze označit za kusé. Nedává totiž jednoznačnou odpověď na otázky, jakým způsobem Evropská komise svoji monitorovací a přezkumnou pravomoc realizuje, jaká může navrhovat opatření týkající se existujících programů veřejné podpory, jaký je v těchto věcech procesní postup apod. Odpovědi je tak třeba hledat v sekundárních předpisech ES, kterým je v tomto případě nařízení Rady (ES) č. 659/1999 stanovící detailní pravidla pro aplikaci čl. 93 (nyní jde o čl. 88) Smlouvy ES.³⁾

VYMEZENÍ EXISTUJÍCÍ VEŘEJNÉ PODPORY

Definice existující veřejné podpory je obsažena v čl. 1 písm. b) nařízení. Existující veřejnou podporou se tak rozumí jakákoliv veřejná podpora, tj. veřejná podpora poskytovaná na základě programu⁴⁾ či veřejná podpora individuální,⁵⁾ s jejímž poskytováním bylo započato před vstupem příslušného státu do EU a pokračuje i po něm, veřejná podpora schválená Evropskou komisí či Radou,⁶⁾ veřejná podpora, která se považuje za schválenou podle čl. 4 odst. 6 nařízení,⁷⁾ veřejná podpora, která se považuje za existující podle čl. 15 nařízení⁸⁾ a opatření, která v době, kdy bylo započato s jejich realizací nezakládala veřejnou podporu, tou se však stala v důsledku vývoje společného trhu bez změny ze strany členského státu. Rovněž je třeba zdůraznit, že problematice existující veřejné podpory se věnují i čl. 144, čl. 172 Smlouvy o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska, včetně přílohy IV. Smlouvy o přistoupení ČR a dalších zemí k EU.⁹⁾

Z uvedených skutečností je tedy zřejmé, že pod pojem "existující veřejná podpora" spadají nejen opatření naplňující znaky veřejné podpory, s jejichž poskytováním bylo započato před vstupem příslušného členského státu do EU, ale i veřejné podpory, které byly schváleny samotnou Evropskou komisí, tj. byly shledány slučitelnými se společným trhem. Poněkud zvláštně může působit skutečnost, že existující veřejnou podporou se rozumí i veřejné podpory, v jejichž případě Evropská komise nekonala, tedy nevydala rozhodnutí ve stanovené lhůtě či ve stanovené lhůtě neuložila povinnost navrácení protiprávní a zároveň neslučitelné veřejné podpory.

To jen podtrhuje význam, který je problematice existující veřejné podpory v právu ES přikládán, neboť ani tyto veřejné podpory se nedostávají mimo dosah Evropské komise a může s nimi být níže specifikovaným způsobem nakládáno.

MONITOROVACÍ A PŘEZKUMNÁ PRAVOMOC EVROPSKÉ KOMISE

Čl. 17 odst. 1 nařízení dává Evropské komisi pravomoc získávat od členských států všechny potřebné informace a podklady týkající se existujících programů veřejné podpory. Je tedy evidentní, že uvedené se netýká existujících veřejných individuálních podpor. Ze znění nařízení lze dovodit, že potřebné informace může Evropská komise získávat buď na základě žádosti adresované příslušnému členskému státu, anebo z výročních zpráv o existujících programech veřejné podpory, které jsou podle čl. 21 odst. 1 nařízení členské státy povinny Evropské komisi každý rok zasílat.¹⁰⁾

Přezkum existujících programů veřejné podpory je Evropskou komisí prováděn s ohledem na jejich slučitelnost se společným trhem. Může se totiž velice dobře stát, že i z její strany schválený - tedy slučitelný - program se v důsledku vývoje na vnitřním trhu stane nadále neslučitelným.¹¹⁾ Pokud k takové situaci dojde, má Evropská komise povinnost podle čl. 17 odst. 2 nařízení o tomto svém závěru informovat dotčený členský stát a dát mu možnost vznést připomínky ve lhůtě jednoho měsíce, která může být v odůvodněných případech prodloužena.

V případech, že i na základě zaslaných informací bude Evropská komise trvat na závěru, že existující program veřejné podpory je neslučitelný se společným trhem, vydá doporučení, kterým navrhne členskému státu tzv. vhodná opatření. Ta mohou mít podle čl. 18 nařízení charakter podstatné změny tohoto programu, zavedení procedurálních postupů¹²⁾ nebo přímo zrušení programu. Po vydání uvedeného doporučení pak záleží pouze na dotčeném členském státě, zda vhodná opatření přijme, či nikoliv. Pokud ano, je tímto přijetím vázán. Pokud ne, Evropská komise zahájí tzv. formální vyšetřovací řízení podle čl. 4 odst. 4 nařízení, které s největší pravděpodobností vyústí v rozhodnutí, jehož výrokem bude vyslovena neslučitelnost takového programu se společným trhem a platnost takového programu bude muset být ukončena. Odpověď na otázky jako například: co se stane s individuálními veřejnými podporami na základě takového programu poskytovanými, zda budou muset být ukončeny rovněž či zda budou moci být plně vyčerpány apod., nařízení nedává. Tyto skutečnosti by tak měly být předmětem jednání mezi Evropskou komisí a odpovědnými zástupci členského státu.

V této souvislosti považuji za nutné zmínit ještě jednu skutečnost. Výše bylo uvedeno, že za existující veřejnou podporu jsou - mimo jiné - považovány veřejné podpory, s jejichž poskytováním bylo v příslušném členském státě započato před vstupem tohoto státu do EU a pokračuje i po něm. Právo ES tak fakticky dává možnost retroaktivní aplikace pravidel pro veřejnou podporu na opatření, která před vstupem členského státu do EU za veřejnou podporu považována být nemusela, například z důvodu, že stát neměl povinnost právo ES aplikovat, protože nebyl členem EU.

Zdařilým příkladem v tomto ohledu může být případ bankovních záruk v Německu. Jednalo se o systém záruk pro banky vlastněné veřejnými orgány (tzv. landesbanky), který byl v Německu zaveden po druhé světové válce (před vstupem Německa do EU), pravděpodobně s cílem motivovat obyvatelstvo k větším úsporám. Systém záruk v podstatě zajišťoval, že banky, v jejichž prospěch záruky směřovaly, nemohly zkrachovat.¹³⁾ Tento systém byl Evropskou komisí prošetřován až na základě stížnosti Evropské bankovní federace ze dne 21. 12. 1999. V této věci Evropská komise dospěla k závěru, že jde o program existující veřejné podpory, který vážně narušuje soutěž na trhu bankovních služeb - především po zavedení jednotné měny euro - a není tak dále slučitelný se společným trhem. V dané věci bylo vyjednáno mezi Německem a Evropskou komisí čtyřleté přechodné období, s tím, že nejpozději ke dni 18. července 2005 musí dojít k odstranění výhod ze záruk vyplývajících.

Z uvedených skutečností vyplývají následující závěry. Evropská komise nenavrhuje opatření ve věci existujících programů veřejné podpory bez toho, aniž by nejdříve nevyjednávala s dotčeným členským státem. Nemůže se tak stát, že by k modifikaci či zrušení takových programů došlo ze dne na den. Jak ukazuje i zmíněný příklad se zárukami, v úvahu se nepochybně bere i závažnost příslušného programu a důsledky jeho zrušení. Dotčený členský stát by tak měl Evropské komisi poskytnout maximální součinnost, neboť v opačném případě by změny byly uloženy rozhodnutím, tedy v podstatě stanoveny administrativně.

V praxi se ukazuje, že podmínky či budoucí přijetí vhodných opatření může být stanovováno i v sekundárních předpisech Evropské komise.

Příkladem může být předpis č. 2004/C 244/02. Jedná se o tzv. Pokyny Společenství pro veřejnou podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích. V jeho části 6 odst. 99 je stanoveno, že Evropská komise zvláštním dopisem navrhne, aby členské státy přijaly vhodná opatření s ohledem na jejich existující programy veřejné podpory. Pokud členské státy návrh Evropské komise přijmou, mají lhůtu šesti měsíců na přizpůsobení svých programů těmto pokynům.

EXISTUJÍCÍ VEŘEJNÁ PODPORA V ČR

Není žádnou novinkou, že pravidla ES v oblasti veřejné podpory byla v ČR aplikována již před vstupem do EU, a to především po 1. 5. 2000, kdy nabyl účinnosti zákon č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře, ve znění zákona č. 130/2002 Sb. Od tohoto okamžiku v zásadě platilo, že v případě všech veřejných podpor musel být Úřad pro ochranu hospodářské soutěže žádán o povolení výjimky z obecného zákazu poskytování veřejné podpory.

V rámci speciálního správního řízení nazvaného řízení o povolení výjimky, posuzoval slučitelnost veřejné podpory se závazky ČR vyplývajícími z Evropské dohody,¹⁴⁾ tedy postupoval - přestože ČR nebyla ještě členem EU - podle příslušných pravidel práva ES týkajících se veřejné podpory.

Poskytování veřejné podpory však zpravidla není záležitostí krátkodobou. Vstup ČR do EU mimo jiné znamenal i to, že řada veřejných podpor bude poskytována i nadále. Není žádným tajemstvím, že většina z nově vstoupivších států poskytovala poměrně vysoké objemy veřejných podpor.¹⁵⁾ Přijetím těchto států do EU tak nepochybně narost objem veřejných podpor poskytovaných v rámci vnitřního trhu. Nelze se tedy divit, že Evropská komise chtěla mít i nad těmito veřejnými podporami kontrolu navzdory skutečnosti, že v nově přijímaných státech existovaly instituce, které veřejnou podporu dle acquis posuzovaly.

Problematika existující veřejné podpory je řešena v příloze IV. Smlouvy o přistoupení ČR k EU. Ta považuje za existující veřejnou podporu programy veřejných podpor a individuální veřejné podpory - za předpokladu, že začaly být poskytovány před vstupem ČR do EU a jsou stále platné i po tomto dni - které:

- nabyly účinku (rozuměj začaly být poskytovány) před 10. 12. 1994,

- jsou uvedeny v dodatku k uvedené příloze,

- byly posouzeny ke dni vstupu ČR do EU ze strany ministerstva financí nebo antimonopolního úřadu a shledány slučitelnými s acquis za podmínky, že v jejich případě Evropská komise nevznesla na základě vážných pochybností námitku týkající se jejich slučitelnosti se společným trhem, tedy v podstatě námitku proti posouzení některou z uvedených institucí.

Veřejné podpory s jejichž poskytováním bylo započato před vstupem ČR do EU a bude pokračovat i po něm, a které nespadají do kategorie veřejných podpor výše uvedených, budou považovány za veřejné podpory nové. Z této skutečnosti vyplývá, že budou muset být nově posouzeny Evropskou komisí a je třeba připustit možnost, byť ji lze považovat za krajní variantu, že budou shledány neslučitelnými se společným trhem.

ODPOVĚDNOST ZA EXISTUJÍCÍ VEŘEJNOU PODPORU

Z § 4 zákona č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, vyplývá, že odpovědnost za dodržování povinností, které vyplývají z pravidel ES pro oblast veřejné podpory plně leží na bedrech poskytovatele. Existující veřejná podpora není v tomto ohledu výjimkou.

Poskytovatel veřejné podpory tak plně nese odpovědnost mimo jiné za to, že budou implementována vhodná opatření, a to přesto, že jejich návrh - s ohledem na uvedené - bude směřovat ze strany Evropské komise vůči ČR jako členskému státu. Poskytovatelé veřejné podpory by tak u programů veřejné podpory, u nichž předpokládají dlouhodobější aplikaci neměli zapomínat na ustanovení, které jim zakomponování případných vhodných opatření do takového programu umožní.

Přestože se to může zdát s ohledem na aplikační přednost (primát) práva ES před národním právem jako zbytečnost, opatrnosti nikdy nezbývá. Poskytovatel veřejné podpory se tak alespoň vyhne případným žalobám ze strany příjemců veřejné podpory, kteří budou o možnosti vhodných opatření dopředu informováni.

Z výše uvedených skutečností vyplývá, že schválení programu existující veřejné podpory Evropskou komisí neskýtá záruku, že tento program bude realizován do budoucna v nezměněné podobě.

Poskytovatelé veřejné podpory se tak budou muset smířit se skutečností, že jejich programy veřejné podpory budou modifikovány v souladu s vývojem soutěže na vnitřním trhu.

Poznámky:

¹⁾ Definice veřejné podpory je obsažena v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství (v textu bude dále označována jako "Smlouva ES"). Toto ustanovení stanoví, že: "Podpory poskytované v jakékoliv formě státy nebo ze státních prostředků, které narušují nebo hrozí narušením soutěže tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak." Veřejnou podporu tak zakládají opatření ze strany státu, samosprávných korporací, subjektů pod jejich kontrolou, která zvýhodňují určité podniky či odvětví výroby, v jejichž důsledku hrozí nebo přímo dochází k narušení soutěže a dochází k ovlivnění obchodu mezi členskými státy EU. K nejfrekventovanějším formám veřejné podpory patří dotace, subvence, daňové úlevy, prodeje pozemků a jiných aktiv za symbolickou cenu, úvěry se zvýhodněnou úrokovou sazbou apod. Detailněji k pojmu "veřejná podpora" například v Kincl, M., Veřejná podpora v Evropské unii, 1. vydání. Polygon, 2004 nebo v D#234#Sa, R., M.: European Community Law on State Aid. Sweet a Maxwell, Londýn, 1998. Primární neslučitelnost veřejných podpor se společným trhem (z níž jsou mimochodem samotnou Smlouvou ES připuštěny výjimky - viz. čl. 87 odst. 2 a 3) má za cíl zachovat na tomto trhu efektivní soutěž a chránit ji před možnými deformacemi ze strany uvedených subjektů.

²⁾ V oblasti veřejné podpory je Evropská komise jediným orgánem EU, který posuzuje slučitelnost veřejné podpory se společným trhem.

³⁾ V textu bude dále označováno jako nařízení.

⁴⁾ Programem veřejné podpory je podle čl. 1 písm. d) nařízení jakýkoliv akt, tedy ať již právně závazný či nikoliv, na jehož základě dochází k poskytování veřejných podpor. Typickým znakem programu je, že okruh příjemců je definován obecně na základě určitých definičních znaků (např. malí a střední podnikatelé), příp. podniky jsou přesně vymezeny jejich obchodními firmami, veřejná podpora však není ohraničena určitou výší či délkou trvání a není spojena s určitým projektem.

⁵⁾ Individuální veřejná podpora je definována v čl. 1 písm. e) nařízení jako veřejná podpora, která není poskytována na základě programu veřejné podpory, a jako veřejná podpora, která sice na základě takového programu poskytována je, avšak Evropská komise si u ní vymínila, že z její strany musí být individuálně posouzena (v terminologii pravidel pro veřejnou podporu se užívá pojem "notifikace").

⁶⁾ Viz čl. 88 odst. 2 Smlouvy ES.

⁷⁾ Jde o situace, kdy ze strany Evropské komise nebude v předepsané lhůtě vydáno rozhodnutí týkající se tzv. notifikované veřejné podpory. V takových případech se veřejná podpora považuje za schválenou (čl. 4 odst. 6 nařízení).

⁸⁾ Půjde o situace, kdy Evropská komise neuloží v případě protiprávní a zároveň neslučitelné veřejné podpory povinnost jejího navrácení ve stanovené desetileté lhůtě (čl. 15 odst. 3 nařízení).

⁹⁾ O situaci v ČR bude pojednáno ve speciálním oddíle tohoto článku. Problematice existující veřejné podpory byl věnován i příspěvek Nicholase Khana "State aid regulation and the new member states" přednesený na mezinárodní konferenci "EU Competition law update" konané ve dnech 9. a 10. 5. 2005 v Praze.

¹⁰⁾ Detailní úprava týkající se výročních zpráv včetně příslušných formulářů je obsažena v čl. 5 a násl. nařízení Evropské komise č. 794/2004, které implementuje nařízení Rady (ES) č. 659/1999.

¹¹⁾ Představme si například modelovou situaci, že Evropská komise schválí určitému členskému státu program podpory podniků působících v elektrotechnickém průmyslu a za pět let dojde k takovému zostření soutěže na vnitřním trhu, že by tento program mohl na podniky z ostatních členských států působit až likvidačně (např. podporovaní konkurenti by takovým podnikům mohli přebírat zákazníky nižšími cenami, které by si mohli dovolit stanovovat díky veřejným podporám apod.). V takovém případě lze téměř s jistotou tvrdit, že takový program by nemohl být nadále slučitelný se společným trhem.

¹²⁾ Přestože nařízení nespecifikuje, o jaké postupy by mohlo jít, domnívám se, že by například šlo o vymezení určitých druhů či forem veřejných podpor, které by musely být individuálně Evropské komisi notifikovány.

¹³⁾ Prvním typem záruky byl tzv. Anstaltslast (lze přeložit jako "záruka za udržení"), který zajišťoval, že veřejný vlastník banky byl odpovědný za to, že banka bude vyvíjet činnost pod celou dobu, na níž byla zřízena. Druhým typem záruky byl tzv. Gewährträgerhaftung (lze přeložit jak "závazek garance"), který zajišťoval, že poskytovatel záruky bude hradit veškeré závazky, které nebudou moci být uhrazeny z aktiv banky.

¹⁴⁾ Viz sdělení Ministerstva zahraničních věcí ČR č. 7/1995 Sb.

¹⁵⁾ Například v ČR se v médiích psalo o poměrně vysoké částce 500 mld. korun, kterou republika vydala na sanaci bank.

Michael Kincl
právník, Brno