Oznámení můžeme zjednodušeně chápat jako stížnost podanou ve prospěch jiného, institut podnětu se svou intenzivnější společenskou povahou naopak blíží k institutu petice. V našem článku se budeme, jak již název napovídá, věnovat problematice stížností. A to její nové úpravě v novém správním řádu. Než však přistoupíme k zákonné rovině právní úpravy, je vhodné postoupit v hierarchii českého práva výše (vlastně nejvýše) a zeptat se, jak je to s ústavně-právním zakotvením práva podávat stížnosti na činnost orgánů veřejné správy (resp. proti nevhodnému chování úředních osob). Na rozdíl od práva petičního4) nemají "stížnosti" přímého ústavního zakotvení, nicméně to neznamená absolutní absenci tohoto institutu v naší normě norem.5) V. Mikule k této věci píše, že oprávnění podat stížnost a povinnost orgánu veřejné správy na ni odpovědět vyplývají ze samotné povahy veřejné správy jakožto služby - neboť dle čl. 2 odst. 3 Ústavy "státní moc slouží všem občanům."6) Stížnostní oprávnění tedy existovalo a existuje přímo ex constitutio.

STÍŽNOST NOVĚ

Ale zpět ke správnímu řádu. Správní řád je bezpochyby jedním z nejvýznamnějších právních předpisů, se kterými české správní právo pracuje, v sektoru správního práva jde o předpis nejzásadnější. Jak bylo zaznamenáno i hromadnými sdělovacími prostředky, byl přijat nový a dlouho očekávaný správní řád - zákon č. 500/2004 Sb., s účinností od 1. 1. 2006 - takže veřejnou správu, ale samozřejmě nejen ji, čeká mnoho nového.

Dodejme, že dle novelizovaného znění § 12 odst. 2 dosavadního zákona plní koordinační úlohu v oblasti správního řízení, které je správním řádem upraveno, ministerstvo vnitra. V tomto novém předpisu je úpravě stížností věnován především § 175, jež minimálně v rámci správního řízení od 1. ledna 2006 nahradí používání vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících.7)

Za upomínku stojí, že šlo skutečně o vládní vyhlášku, nikoliv vládní nařízení. K problematice právní (ne)závaznosti ve veřejné správě populární "stopadesátky", toho bylo v právní publicistice napsáno mnoho, připomeňme např. slova V. Mikuleho: "Byla považována za právní předpis, ačkoliv jím ve skutečnosti nebyla, podle § 90 odst. 1 Úst. z roku 1948 mohla vláda k provedení určitého zákona a v jeho mezích vydávat nařízení, o takový případ tu však nešlo, chybělo zákonné zmocnění."8) Spolu s citovaným autorem docházím k závěru, že závaznost zmíněné vyhlášky z právního hlediska nepřesahovala a de iure nadále nepřesahuje9) okruh subjektů, jež jsou vládě a jejím usnesením podřízeny. Zatímco v ČR nebyla tato rozporuplná vyhláška nikdy expressis verbis zrušena, ve druhém nástupnickém státu, tedy na Slovensku ji derogoval zákon č. 152/1998 Z.z. o stížnostech.10)

STÍŽNOSTI V AKCI

Každá osoba, která byla dotčena nevhodným chováním úředních osob nebo postupem správního orgánu, má zákonné právo - dle § 175 odst. 1 správního řádu - obracet se na správní orgány se stížnostmi proti zmíněnému závadnému chování či postupu správního úřadu. Tuto možnost má však pouze v případě, že jí správní řád neposkytuje jiný prostředek ochrany. Jiným ochranným nástrojem dle nového správního řádu může být především:

- opravný prostředek (ať již řádný - odvolání, rozklad, nebo mimořádný (proti již pravomocnému rozhodnutí ) - takovým opravným prostředkem je dle nového správního řádu žádost o provedení obnovy řízení, tzv. dozorčími prostředky jsou obnova řízení nařízená správním orgánem a přezkumné řízení, v němž se přezkoumává zákonnost rozhodnutí, novým institutem oproti "starému" správnímu řádu je tzv. nové rozhodnutí,

- opatření proti nečinnosti - § 80 správního řádu.11)

Bylo by samozřejmě nesmyslné, kdyby dotčené (poškozené) osoby nereflektovaly na tyto standardnější ochranné prostředky a uchylovaly se ke specifickému instrumentu stížností.

Rovněž by bylo samozřejmě mylné zaměňovat - a v důsledku toho irelevantně využívat - stížnost namísto správní žaloby dle soudního řádu správního.

Pod zákonodárcem použitým pojmem "nevhodné chování", který je bezpochyby značně široký a relativně těžko pregnantně uchopitelný, si můžeme představit širokou paletu nemístného jednání ze strany úředních osob porušující zásady slušného chování a vystupování,12) či jednání, které zesměšňuje či jinak napadá lidskou důstojnost dotčené osoby. Za nevhodné jednání možno pokládat i takové jednání pracovníka správního úřadu, který řádně či vůbec nevyslechne osobu. Konkrétním příkladem nevhodného chování je např. tykání občanu vietnamské národnosti či poučování nepřiměřeně afektovaným hlasem o tom, co má dotčená fyzická osoba vědět. Tedy každé jednání, které se neslučuje se zásadou správního řízení, že veřejná správa je službou veřejnosti.13) Do režimu § 175 ovšem nespadá, jak jsme již naznačili výše, obrana proti nečinnosti správního úřadu, na kterou se vztahuje zvláštní ustanovení obsažené v § 80 správního řádu.

Pojem "nevhodné chování" otevírá osobám vstupujícím do kontaktu s naší veřejnou správou relativně široký prostor ke stížnostem, což na jednu stranu lze přivítat, jelikož veřejná správa je skutečně službou veřejnosti a nevhodné chování by tam nemělo mít místo, avšak současně do jisté míry napomáhá k rozšíření dimenze pro neadekvátní stížnosti.

Nový správní řád ukotvuje zásadu určité silné ochrany stěžovatele, dle zákona podání stížnosti nesmí být stěžovateli na újmu. Z právního hlediska by tedy nemělo docházet k tomu, aby stěžující si osoby, byť někdy celé administrativní řízení hodně stěžují, byly na svých právech jakkoliv umenšeny.14) Na druhou stranu musíme přiznat, a zkušenější pracovníci ve veřejné správě mi dají jistě za pravdu, že mnohdy řádné a důrazné (nikoliv ovšem šikanozní) vymáhání zákonných povinností po účastnících správního řízení vnímají tyto subjekty již jako újmu.

Dále pak zdůrazněme skutečnost, že právní odpovědnost za trestný čin nebo správní delikt není tímto nikterak dotčena. Právník a pedagog R. Ondruš k této věci uvádí : "Zásada non bis in idem tu neplatí. Uložení pracovněprávní sankce v důsledku odůvodněné stížnosti spočívající ve snížení osobního ohodnocení či výtky nebrání postihu pachatele pro trestný čin či správní delikt spáchaný stejným jednáním." 15)

Pracovníku správního orgánu je z právního hlediska zachováno právo obrany proti zvláště nepravdivým, pomlouvačným anebo občanské cti a lidské důstojnosti se dotýkajícím "stížnostem", a to jak v rovině trestněprávní, (pomluva dle § 206 odst. 1 trestního zákona), tak v rovině občansko právní (§ 11 a násl. občanského zákoníku - ochrana osobnosti).

V praxi se může stát - mimo tisíce jiných alternativ, které život přináší - že někdo podá stížnost na pracovníka správního orgánu, která se dotkne úředníkovy občanské cti, ale stěžovatel posléze tvrdí - a to jak popravdě, tak či z důvodu vyhnutí se právním následkům - , že "nactiutrhačskou" stížnost podal žertem (nevážně). Zde je dobré připomenout judikát Nejvyššího soudu ČR z roku 2004: "V případě pochybností o charakteru posuzovaného jednání (tj. zda bylo míněno vážně nebo zda se jednalo pouze o žert) je s ohledem na požadavek právní jistoty třeba přičíst fakt této nejasnosti k tíži toho, kdo ji svým jednáním způsobil (nikoliv tedy k tíži toho, kdo si měl takovéto jednání vyložit z hlediska, zda bylo míněno vážně či nikoliv)."16) V našem případě by to bylo přičteno k tíži "žertujícího stěžovatele".

V jaké formě lze stížnost podat? Zákon tu vychází stěžovatelům vstříc a vytváří pro ně relativní komfort, jelikož stížnost lze podat jak písemně, tak ústně, úřad tedy musí ex lege přijmout oba typy podání, z pohledu právní zkušenosti, a to z důvodu právní jistoty si dovoluji stěžovatelům doporučit spíše písemný typ. V případě, že se jedná o ústní "správní reklamaci", kterou objektivně nelze ihned vyřídit, je správní orgán povinen sepsat o ní písemný záznam.17)

KAM STÍŽNOST PODAT?

Stížnost se podává u toho správního orgánu,18) který vede řízení. Tento správní orgán je ex lege povinen prošetřit skutečnosti ve stížnosti uvedené. Považuje-li to za vhodné, vyslechne stěžovatele, osoby, proti nimž stížnost směřuje, popřípadě další osoby, které mohou přispět k objasnění věci.19) Správní úřad tedy nemá automatickou povinnost vyslýchat např. osoby vůči kterým je stížnost vedena, záleží na jeho administrativní úvaze, měla by zde být zohledněna relevance celé stížnosti, aby nedocházelo ke zbytečnému zatěžování osob v neodůvodnitelných případech. Zajímavou otázkou je jak postupovat v případě tzv. "váhajícího stěžovatele". Tedy takového, který podá stížnost, ale pak se již nedostavuje k podání doplňujícího vysvětlení nutného k realizaci prošetření předmětné stížnosti. Dle mého názoru - po gramatickém a teleleologickém výkladu relevantních ustanovení správního řádu - nelze v takovém případě ze strany správního orgánu využít institutu předvedení.20) Je samozřejmě pravda, že nedostavující se a nespolupracující stěžovatel své věci nikterak neprospívá a může vést - dle konkrétní situace - k odložení stížnosti.

Česká úprava stížností nijak neřeší - na rozdíl od slovenského zákona o stížnostech - problematiku tzv. anonymních stížností. Přirozeně můžeme očekávat, že v praxi se i takovéto vyskytnou. Slovenský zákon č. 152/1998 Z.z. v ustanovení svého § 8 mj. uvádí, že anonymní stížnost se vyřizuje, když obsahuje konkrétní údaje, které nasvědčují tomu, že byl porušen právní předpis.21)

Jak je tomu tedy u nás ohledně anonymních stížností? Vyjdeme-li z § 175 odst. 1 správního řádu, tak na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu mohou obracet pouze dotčené osoby, nikoliv každý. Připomeňme si teoretické rozlišení stížnosti a oznámení uvedené na začátku tohoto článku. Zrekapitulujme si tedy, že stěžovatelem v režimu § 175 správního řádu může být jen ten, kdo byl nějak dotčen, a proto při obdržení anonymní administrativní stížnosti správní orgán neví a ani vědět nemůže, zda jde o stížnost od oprávněného subjektu, proto se dle mého názoru na anonymní stížnosti citovaný "stěžovatelský" režim správního řádu nevztahuje. Správní orgán by např. ani nemohl - z logiky věci - splnit svou informační povinnost dle § 175 odst. 5 správního řádu vůči stěžovateli.22)

Stížnost musí být vyřízena do 60 dnů ode dne jejího doručení správnímu orgánu příslušnému k jejímu vyřízení. Porovnáme-li tuto lhůtu se Slovenskem, tak tam činí "základní lhůta" pouze 30 dnů, ode dne, kdy byla stížnost správnímu úřadu doručena, teprve ve složitějších případech se prodlužuje na 60 dnů (resp. v zcela mimořádných na 90 dnů).23)

O vyřízení stížnosti musí být stěžovatel v této šedesátidenní lhůtě vyrozuměn. Stanovenou lhůtu lze překročit jen tehdy, nelze-li v jejím průběhu zajistit podklady potřebné pro vyřízení stížnosti.

Byla-li stížnost shledána důvodnou (ať již z části či zcela), je správní orgán povinen bezodkladně učinit nezbytná opatření k nápravě. Dokdy musí správní orgán tuto nápravu učinit? Zákonodárce pamatujíc staré dobré zásady, že pokud došlo k pochybení, má dojít k nápravě co nejdříve, stanovil maximálně vstřícný termín vůči dotčeným-poškozeným osobám, a to bezodkladně. O výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě má správní orgán ex lege povinnost učinit záznam do spisu. Stěžovatel však nemá automatický nárok na vyrozumění o této věci, ten mu vzniká pouze tehdy, jestliže o to sám požádal.

Vzniká zde tedy zajímavá právní situace ohledně informování stěžovatele - na jedné straně má dle § 175 odst. 5 správního řádu právo být o vyřízení stížnosti v lhůtě 60 dnů vyrozuměn (správní úřad to má přímo ex lege za povinnost i bez žádosti stěžovatele), avšak na straně druhé dle § 175 odst. 6 správního řádu o výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě může být stěžovatel informován pouze na základě své žádosti. Dovoluji si presumovat, že v praxi bude asi určitý problém, která informace (či její část) spadá ještě pod odstavec pátý a která pod odstavec šestý.

Stěžovatelům, majícím zájem o informace, doporučuji zaujmout ofenzivní pozici, tedy aby si - pro splnění podmínky stanovené v § 175 odst. 6 správního řádu - o zmíněnou informaci aktivně expressis verbis požádali. Legislativně transparentnější (a tedy právně teoreticky kvalitnější) se mi jeví úprava slovenská, obsažená v § 19 zákon č. 152/1998 Z.z. o stížnostech,24) která dává automaticky stěžovateli právo na informace i ohledně provedených nápravných kroků, tedy bez nutnosti zvláštní žádosti. De lege ferenda bych se přimlouval v tomto bodě za "následování slovenské cesty", jelikož se mi nejeví pravděpodobné a logické, že by si nějaký subjekt stěžoval bez toho, aby chtěl vědět jaké nápravné kroky správní úřad ve věci učiní (resp. učinil).

Má-li stěžovatel za to, že stížnost, kterou podal u příslušného správního orgánu, nebyla řádně vyřízena, a z povahy věci samé nepůjde asi o žádnou vzácnost, může požádat nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti.25)

V případě, že jde o ústřední orgán státní správy, který z logiky věci nemá žádný instančně nadřízený správní orgán, tak stížnost prověřuje příslušný ministr nebo jeho vedoucí (předseda)26) v případě jiného ústředního orgánu v jehož čele nestojí pověřený člen vlády.

Poznámky:

1) Rychetský, P., ( v nadsázce) in "Ako bolo na Rychetskom", Octopus (čas. studentů PF MU v Brně)č. 43,rok vadání 2005 str. 5, autorem článku o setkání studentů s předsedou ÚS ČR byl D. Samol.

2) V rámci "pozitivního" práva můžeme toto rozdělení nalézt v "legendární" vládní vyhlášce č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Tato poznámka je samozřejmě činěna při vědomí spornosti právní závaznosti této vládní vyhlášky, viz níže v textu.

3) Srov. Madar, Z.: Slovník českého práva, 2. rozšířené a doplněné vydání, Linde Praha, 1999, str. 1420 (zpracovatel hesla P. Průcha).

4) Viz čl. 18 Listiny.

5) Srov. Frumarová, K., Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu, Linde Praha, 2005, str. 131, autorka zde rovněž hovoří o jistém volnějším ukotvení stížnostního oprávnění - např. přes čl. 10 a 17 odst. 5 listiny z dalších autorů zastávajících toto stanovisko připomeňme Veselý, T., Sládeček, V., Stížnosti na policii v České republice, čas. Správní právo č. 4/1996, str. 197 a 198.

6) Mikule, V., in Hendrych, D. a kol., Správní právo, Obecná část, 5. rozšířené vydání, C. H. Beck, 2003, str. 531 (dole).

7) Srov. Kaucký, J., Nový správní řád - z. č. 500/2004, Veřejná správa (týdeník vlády ČR), 47/2004.

8) Mikule, V., in Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání, C.H.Beck, 2003, str. 531.

9) Uvědomme si, že dodnes v Česku nebyla relevantním způsobem zrušena.

10) Cit. § 25 tohoto zákona: "Zrušuje sa vládna vyhláška číslo 150/1958 Ú.v. o vybavovaní sťažností, oznámení a podnetov pracujúcich."

11) Dle § 80 odst. 1 nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví.

12) Ondruš, R., in Správní řád - nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde Praha, 2005, str. 496 uvádí konkrétně kupříkladu okřikování dotčené osoby nebo snižování osobní vážnosti osoby invektivami k jejich znalostem a schopnostem.

13) Např. - "Jak to že nevíte, že máte mít to a to razítko či formulář" nebo "Myslíte si že tu mám jen Vás?" - řečeno nepříjemným povýšeným hlasem správního úředníka.

14) R.Ondruš ve svém komentáři ke správnímu řádu mj. používá trefný obrat - že vůči stěžovateli není možno "zaujímat extrémní polohy rámci správního uvážení". - (Confer: Ondruš, 2005, str. 497).

15) Cit. Ondruš, R., Správní řád - nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde Praha, 2005, str. 497.

16) Srov. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 27. května 2004, sp. zn. 30 Cdo 1912/2003.

17) Tedy nikoliv protokol ve smyslu § 18 správního řádu - O ústním jednání a o ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky řízení, se sepisuje protokol. Kromě protokolu lze též pořídit obrazový nebo zvukový záznam.

18) Zákonodárce tu použil výraz správní orgán (stejně jako v celém zákoně č. 500/2004 Sb.), z pohledu vědy správního práva a právní teorie vůbec se jeví jako diskutabilní, zda by nebylo vhodnější a přesnější použití termínu správní úřad. K problematice pojmů správní orgán vs. správní úřad např. Průcha, P., Správní právo - obecná část, Masarykova univerzita v Brně, 2003, str. 76. Autor, aby zbytečně nerozptyloval pozornost laskavého čtenáře, tak zde tuto otázku nenastoluje a tudíž neřeší. Nemožno vyloučit, že se k tomuto problému vrátí a komplexněji vyjádří v některém ze svých budoucích článků.

19) Viz. § 175 odst. 4 správního řádu.

20) Ke stejnému závěru dochází ve svém komentáři i R. Ondruš.

21) Srov. Sťažnosť, v ktorej sťažovateľ neuvádza svoje meno, priezvisko a adresu (právnická osoba svoj názov a sídlo), je anonymná sťažnosť. Anonymná sťažnosť sa vybavuje, ak obsahuje konkrétne údaje, ktoré nasvedčujú, že bol porušený právny predpis.

22) O problematice informování stěžovatele bude pojednáno níže.

23) Srov. § 13 z. č. 152/1998 Z.z. o stížnostech.

24) V originále: Oznámenie o vybavení sťažnosti: Výsledok prešetrenia sťažnosti sa oznamuje sťažovateľovi písomne s odôvodnením, či je sťažnosť opodstatnená alebo neopodstatnená. V prípade, že sa zistila opodstatnenosť sťažnosti, uvedú sa v oznámení aj opatrenia prijaté alebo vykonané na odstránenie zistených nedostatkov. Ak nemožno prešetriť predmet sťažnosti, orgán verejnej správy to bez zbytočného odkladu oznámi sťažovateľovi.

25) Viz § 175 odst. 7 správního řádu.

26) Např. předseda Českého statistického úřadu či předseda ÚOHS.

Petr Kolman

PF MU, Brno

Související