Evropský zatýkací rozkaz

Podle této novely by mohli být občané České republiky na základě evropského zatýkacího rozkazu vydáváni do zemí EU. Protože v čl. 14 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je výslovně uvedeno, že "Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti", předložila vláda také návrh na doplnění tohoto ústavního zákona o nový článek 14 odst. 5 tak, aby změny trestního zákona a trestního řádu byly v souladu s Listinou. Dne 2. 4. 2004 byl však návrh na doplnění Listiny poslanci v 2. čtení zamítnut. Přesto dolní komora parlamentu propustila týž den do 3. čtení novely trestního zákona a trestního řádu, jimiž se ustanovení o evropském zatýkacím rozkazu aplikují do českého práva.

Protože ani poslanecká sněmovna se nemůže vyjadřovat k ústavnosti právních předpisů, je možné, že spor o to, zda předpokladem změn trestního zákona a trestního řádu je, či není doplnění Listiny, bude řešit Ústavní soud. Někteří právní odborníci i poslanci zastávají názor, že pokud poslanci schválí zmíněné novely trestněprávních předpisů bez předchozí změny Listiny (popř. i Ústavy), bude jejich znění neústavní.

Vládní návrh změny Listiny

Vláda předložila Poslanecké sněmovně návrh, kterým se měl změnit ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. V čl. 14 Listiny se měl za odst. 4 vložit nový odst. 5 tohoto znění: "Občan může být vydán členskému státu Evropské unie k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody, pokud to vyplývá ze závazků České republiky jako členského státu Evropské unie, které nelze omezit ani vyloučit." Dosavadní odst. 5 se označuje jako odst. 6. Tato změna ústavního zákona měla nabýt účinnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost.

Radou EU bylo dne 13. června 2002 schváleno rámcové rozhodnutí č. 2002/584/JVV o evropském zatýkacím rozkazu a procesu předávání mezi členskými státy, které mezi členskými státy Evropské unie nahrazuje Evropskou úmluvu o vydávání z roku 1957 se dvěma dodatkovými protokoly z let 1975 a 1978, Evropskou úmluvu o potlačování terorismu z roku 1977, opatření v rámci Schengenské prováděcí úmluvy z roku 1990, Úmluvu o zjednodušeném vydávacím postupu mezi členskými státy Evropské unie z roku 1995 a Úmluvu o vydávání mezi členskými státy EU z roku 1996. Toto rámcové rozhodnutí přijala Rada Evropské unie jako jedno z nejdůležitějších opatření reagujících na teroristické útoky na Spojené státy americké.

Rámcové rozhodnutí přináší tři základní nové prvky. Jde o zrušení rozhodovací pravomoci ústředního správního orgánu, prolomení zásady dvojí trestnosti a zásady nevydávání vlastních občanů. Ve vztahu k třetím zemím zůstane zachována původní úprava vydávacího procesu.

Evropský zatýkací rozkaz je rozhodnutím vydaným soudem nebo jiným justičním orgánem členského státu Evropské unie, kterým se vyžaduje zatčení a předání požadované osoby jiným členským státem. Může být vydán na podezřelé ze spáchání trestných činů, za které lze uložit trest odnětí svobody (nebo jiné opatření omezující svobodu) s horní hranicí sazby alespoň dvanáct měsíců, anebo na odsouzené k trestu odnětí svobody (nebo k ochrannému opatření) v délce alespoň čtyř měsíců.

V případech dvaatřiceti výslovně uvedených protiprávních jednání, pokud je za ně možné (v dožadujícím členském státě) uložit trest odnětí svobody s horní hranicí sazby alespoň tří let, je prolomena zásada dvojí trestnosti. Postačí tedy, když skutek, pro který je požadováno předání, je trestný podle práva dožadující země a není nutné, aby byl trestný také podle práva dožádané země.

Kromě trestného činu terorismu a dalších trestných činů klasicky spojovaných s terorismem (např. únos letadla nebo plavidla, únos, omezování osobní svobody a braní rukojmí) jsou i další skutkové podstaty, které stojí v centru zájmu EU např. obchodování s lidmi, pohlavní zneužívání dětí a dětská pornografie, nedovolený obchod s drogami a psychotropními látkami, nedovolený obchod se zbraněmi, municí a výbušninami, korupce, podvod. Zahrnuta je také násilná trestná činnost, jako je trestný čin vraždy, těžké újmy na zdraví, loupeže, znásilnění apod. V případech trestných činů nezahrnutých mezi těchto dvaatřicet protiprávních jednání může být předání podmiňováno dvojí trestností.

Rámcové rozhodnutí stanoví, kdy soud, který zatýkací rozkaz vykonává, musí a kdy může odmítnout výkon zatýkacího rozkazu. Výkon zatýkacího rozkazu může být případně podmiňován některými taxativně uvedenými podmínkami pro případ, kdy bylo rozhodnutí vyneseno v nepřítomnosti dotyčné osoby, kdy jde o trestný čin, za který je možné uložit doživotní trest odnětí svobody.

V případě, kdy je předáván občan vykonávajícího státu, může být předání podmíněno tím, že občan bude vrácen zpět k výkonu trestu odnětí svobody (nebo ochranného opatření), pokud mu bude v členském státě, který zatýkací rozkaz vydal, uložen. Možnosti stanovit podmínku zpětného vrácení vlastního občana k výkonu trestu hodlá ČR využít, bude-li to předávaná osoba vyžadovat.

V důvodové zprávě k vládnímu návrhu změny Listiny se uvádí, že zkušenosti členských států EU ukazují, že mnohé úmluvy, které byly v oblasti vydávání sjednány, neměly úspěch z důvodů liknavého přístupu mnoha států k jejich ratifikaci. Pro účely zajištění účinnosti evropského zatýkacího rozkazu byla proto zvolena forma úpravy rámcovým rozhodnutím, jež stanoví závazný výsledek, kterého mají členské státy dosáhnout národními úpravami. Rámcové rozhodnutí nabylo účinnosti dne 7. 8. 2002; od členských států se požaduje, aby jej do svých právních řádů zavedly do 31. 12. 2003. Rámcové rozhodnutí je instrumentem třetího pilíře EU a je vlastně obdobou směrnice z prvního pilíře. Podle Smlouvy o Evropské unii nejde o vnitrostátně přímo použitelný právní předpis a vyžaduje plné zakotvení do vnitrostátního práva v každém státě EU.

K nezbytnému prolomení zásady nevydávání vlastních občanů proto vláda navrhla novelizaci Listiny základních práv a svobod v čl. 14, a to vložením nového odstavce 5, ve kterém se stanoví, že občan může být vydán členskému státu EU k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody, pokud to vyplývá ze závazků ČR jako členského státu Evropské unie, které nelze omezit ani vyloučit.

Návrh změny trestního zákona a trestního řádu

V zájmu úpravy evropského zatýkacího rozkazu vláda navrhla také novelizaci trestního zákona a trestního řádu.

Byla navržena změna § 21 tr. zákona, kde se za odst. 1 vkládá nový odst. 2, tohoto znění: "Občan České republiky může být předán jinému členskému státu Evropské unie pouze na základě evropského zatýkacího rozkazu." Bližší zdůvodnění této změny je obsahově shodné s důvodovou zprávou k novele Listiny základních práv a svobod.¹⁾

Samotnou úpravu předávání podle evropského zatýkacího rozkazu řeší vládní návrh novely trestního řádu. Zvláštní úprava předávání osob mezi členskými státy EU na základě evropského zatýkacího rozkazu je v navržených ustanoveních § 403 an. tr. řádu. Nová ustanovení se mají používat ve stanovených případech pro předávání osob mezi členskými státy EU na základě evropského zatýkacího rozkazu a pro související úkony.²⁾

Důvodová zpráva k novele trestního řádu zdůraznila, že Česká republika musí ke dni vstupu do Evropské unie splnit veškeré závazky členského státu EU, u kterých nebylo sjednáno přechodné období či derogace. To znamená, že ke dni svého vstupu do Evropské unie musí být ČR schopna v plné míře provádět evropský zatýkací rozkaz. Na splnění této povinnosti novými členskými zeměmi klade EU značný důraz.

Spor o novelu Listiny

Již při 1. čtení vládního návrhu změny Listiny se v Poslanecké sněmovně projevil ostrý střet názorů mezi zastánci a odpůrci návrhu. Přesto byl návrh nakonec propuštěn do 2. čtení. Stalo se tak zřejmě i zásluhou argumentu ministra spravedlnosti, který zdůraznil, že ČR, pokud jde o evropský zatýkací rozkaz, nemá žádný prostor pro manévrování a případná neschopnost dostát závazkům z rámcového rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu by pro ČR mohla mít závažné důsledky v podobě sankcí ze strany orgánů Evropské unie. Uvedl, že na setkáních a schůzích ministrů spravedlnosti EU, jichž se naše republika již zúčastňuje, je tato otázka předmětem neustálých dotazů a jednání a členské státy a státy, které mají přistoupit, jsou žádány, aby referovaly o postupu implementace této zásadní evropské normy pro boj s organizovaným zločinem a terorismem, jak to postupuje v jejich zemích.³⁾

Při 2. čtení vládního návrhu změny Listiny pokračovala výměna názorů mezi poslanci v neztenčené míře. Sdělovací prostředky vesměs vylíčily parlamentní diskusi o evropském zatýkacím rozkazu jako střet mezi vládními stranami a opozicí. Tomu odpovídaly i titulky nejčtenějších deníků, které se objevily následující den.⁴⁾ Titulky i obsah článků však vesměs nevystihovaly podstatu problému, který i přes hlasitost a emocionálnost projevů měl v převážně věcný charakter. Diskuse poslanců se totiž týkala v podstatě dvou otázek. První byla, zda by naše zákony měly umožnit vydávání českých občanů k trestnímu stíhání do ciziny, druhou pak, zda je možné zakotvit v trestním zákoně a trestním řádě evropský zatýkací rozkaz bez odpovídající změny Listiny a Ústavy.

Nelze souhlasit s názorem, že poslanci neodůvodněně brání přijetí evropského zatykače. V rozporu s tím je fakt, že ve druhém čtení Sněmovna schválila novelu trestního zákona a trestního řádu, nikoliv však novelu Listiny. Tuto skutečnost však uvedl pouze deník Právo.⁵⁾ Z většiny sdělovacích prostředků se občan nemohl dozvědět ani to, že poslanci schvalovali v druhém čtení celkem tři zákony umožňující přijetí evropského zatýkacího rozkazu, a to jeden ústavní zákon (Listinu) a dva zákony (trestní zákon a trestní řád), přičemž neschválili pouze novelizaci Listiny. Tudíž novelizace obou trestněprávních předpisů Parlamentem (v třetím čtení), stejně jako následně Senátem je reálně možná. Po podpisu prezidenta je možné, aby ČR měla v trestním zákoně i trestním řádu zakotven evropský zatýkací rozkaz ještě do konce června 2004, jak se k tomu zavázala. Je pouze otázkou, může-li k tomu dojít bez předcházející novelizace Listiny a Ústavy.

Ministr spravedlnosti ve Sněmovně uvedl, že v teorii je sporné, zda zavedením evropského zatýkacího rozkazu do českého právního řádu je zapotřebí měnit Listinu, či nikoli. Různé státy, třeba Polsko nebo Slovensko, ve stejné situaci svůj ústavní pořádek neměnily. Vláda vykládá Listinu historicky, a to tak, že v době jejího přijímání neměl zákonodárce na mysli zákaz vydávání nebo předávání v rámci trestního řízení, ale vyhošťování vlastních občanů do ciziny, a to v přímé reakci na tzv. akci Asanace.

Vzhledem k tomu, že čl. 14 odst. 4 Listiny zakotvuje právo občana na svobodný vstup občana ČR na její území, je pravděpodobné, že opuštěním vlasti, o němž hovoří věta druhé stejného ustanovení, měl zákonodárce v Listině na mysli opuštění rázu trvalého, opuštění, po kterém by bylo občanu ve vstupu na území ČR našimi vlastními orgány bráněno. Byl-li by však občan ČR předán k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu do ciziny, nic mu samozřejmě nebrání se na území republiky svobodně vrátit po ukončení výkonu vazby či trestu odnětí svobody, takže o opuštění vlasti v tomto případě nejde. Přesto se vláda rozhodla návrh na změnu ústavního zákona předložit, a to ještě před schvalováním novely trestního zákona a trestního řádu, aby sněmovna měla příležitost se nad ústavněprávní situací zamyslet.

Možnosti jsou podle navrhovatele dvě. Buď sněmovna nakonec přijme ústavní většinou úzkou změnu ústavního zákona, a tím předejde dalšímu sporu o ústavnost dalších dvou předpisů, nebo ústavní změnu odmítne, a pak samozřejmě spor o ústavnosti dalších předpisů bude přetrvávat. Takový spor ovšem nebude moci vyřešit nikdo jiný než Ústavní soud.⁶⁾

Argumenty proti změně Listiny

Vzhledem k neschválení novelizace Listiny ve 2. čtení ve Sněmovně, uvedu nejdříve argumenty, které byly proti této změně.

Především šlo o to, že novelou Listiny bychom souhlasili se zrušením pravomoci ústředního správního orgánu, dále s prolomením zásady dvojí trestnosti, a také s prolomením zásady nevydávání vlastních občanů, přestože právě Listina tyto zásady našim občanům zajišťovala. Přijetím novely bychom se také dostali do rozporu s ustanovením trestního zákona a trestního řádu.

V § 21 odst. 1 tr. zákona se uvádí: "Občan České republiky nemůže být vydán cizímu státu k trestnímu stíhání ani k výkonu trestu." Ustanovení § 379 odst. 1 tr. řádu je tohoto znění: "Státní zástupce, jemuž Ministerstvo spravedlnosti nebo nejvyšší státní zástupce zaslali žádost cizího státu o vydání nebo který se dověděl o trestném činu, pro který by cizí stát mohl žádat o vydání, provede šetření. Účelem šetření je zjistit, zda jsou tu podmínky pro vydání, zejména že jde o čin trestný podle práva obou států, pro který je vydání přípustné a jehož trestnost nezanikla a že nejde o občana České republiky." Z toho vyplývá, že nejde o vystěhování typu Asanace. Přijetí předloženého návrhu by znamenalo změnu našeho základního právního předpisu, tedy Ústavy ČR, jejíž nedílnou součástí právě Listina je.⁷⁾

Další poslanec hovořil o právu občana být chráněn svým státem a nebýt nucen opustit území své vlasti tak, jak to zakotvuje čl. 14 odst. 4 Listiny. Je to ono právo, které má být kvůli evropskému zatýkacímu rozkazu výrazně omezeno. Označil za legitimní diskusi o tom, jestli omezit, či neomezit toto ústavní právo. Nesouhlasil s výkladem, že čl. 14 odst. 4 Listiny, podle něhož občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti, se nevztahuje na pachatele trestných činů.⁸⁾

Poslankyně Dundáčková vyjádřila nesouhlas s možností, že i v případě neschválení novely ústavy a Listiny lze ve Sněmovně pokračovat v projednávání změn trestního zákona a trestního řádu týkajících se evropského zatýkacího rozkazu. Citovala autory, podle nichž žádný občan ČR nemůže být za žádných okolností, žádným rozhodnutím státu, ani zákonem, aktem výkonné moci, ani rozhodnutím soudu nucen k opuštění své vlasti. Rozhodnutí občana opustit ČR musí být rozhodnutím občana samotného. Vyjádřila názor, že v případě, že nebude přijata změna ústavy, jsou nehlasovatelné a staly by se protiústavními všechny další vládní novely týkající se evropského mezinárodního zatykače.

Problém, který se řeší je evropským problémem a všude v Evropě, ať už takové změny ústavy byly, nebo nebyly přijaty, se o těchto věcech vážně hovoří. Vydáme-li našeho občana do jiného státu, není jasné, jaká procesní práva mu budou zajištěna v konkrétní zemi EU.⁹⁾

Ivan Langer oponoval, že neschválením evropského zatýkacího rozkazu v České republice hrozí, že se stane rájem pro zločince z celého světa, kteří sem prchnou a budou se na území naší země skrývat před spravedlností. Evropský zatýkací rozkaz a odpor vůči němu není výzvou všem zločincům světa, aby přišli a skrývali se před spravedlností. Naše výhrady vůči němu jsou naopak signálem občanům ČR, že jsou hodnoty a práva garantovaná Listinou, která jsou nám asi vážnější, dražší a cennější, než je požadavek EU zakotvit evropský zatýkací rozkaz.¹⁰⁾

Argumenty pro změnu Listiny

Poslanec Křeček uvedl, že je třeba vzít v úvahu, do jakého postavení se ČR dostane, pokud nepřijme tento většinový názor a bude jednou z mála evropských výjimek, které ustanovení o evropském zatykači nepřijmou, byť je to změna nebo krok skutečně do neznáma a lze se takového kroku určitě obávat.¹¹⁾

Ministr spravedlnosti řekl, že mezinárodní právo neukládá státům povinnost chránit své občany až do té míry, že je chrání proti trestnímu stíhání mimo své vlastní území. To, že lidská práva nelze omezovat, že jsou nezadatelná, nezcizitelná, to je pravda, ale to není ještě výkladový princip pro ustanovení Listiny. Výkladový princip nikde nezní tak, že v pochybnostech se každé toto právo, které je tam napsáno, musí vykládat co nejextenzivněji. V Estonsku základní zákon vydávání vlastních občanů výslovně umožňuje, na Slovensku a v Litvě se otázka vydávání vlastních občanů ústavou neupravuje, v Lotyšsku je to také daleko volnější než u nás.

Česká republika se nemůže pohybovat na úrovni uzavřeného, nikomu nepřístupného, výjimečného území, kde všechno může být jinak, než je někde jinde, kam bude možné prchat před trestním stíháním, kde efektivně nebude platit totéž, co v jiných státech EU.¹²⁾

Poslanec Zdeněk Koudelka vyjádřil názor, že ústavní změna ohledně evropského zatykače zřejmě schválena nebude a vznikne tedy problém, že se s tím budeme muset vypořádat na úrovni obyčejných zákonů. Vyjádřil názor, že přijetí evropského zatykače do našeho právního systému odpovídá evropskému vývoji a je správné, posuzujeme-li to pohledem těch, kteří jsou trestným činem poškozeni a nikoli pohledem těch, kteří trestný čin páchají.¹³⁾

Otázkou je, jaký bude další osud evropského zatýkacího rozkazu v České republice. Lze souhlasit s názorem, že Sněmovna znemožnila přijetí evropského zatýkacího rozkazu v našem právním řádu, neboť ve třetím čtení zamítla novelu Listiny? Usuzuji, že nikoliv, a to proto, že dolní komora Parlamentu schválila příslušnou úpravu evropského zatýkacího rozkazu v obou základních trestněprávních normách. Budou-li návrhy citovaných novel trestního zákona a trestního řádu schváleny poslanci i ve třetím čtení, následně je schválí také Senát a zákon podepíše i prezident, potom ČR může být ke dni vstupu do Evropské unie schopna provádět evropský zatýkací rozkaz. Pak lze konstatovat, že obě komory Parlamentu neohrozily realizaci evropského zatýkacího rozkazu.

Faktem však je, že nebyla přijata novelizace Listiny, která je ústavním zákonem. Proto je reálně možné, že dojde k podání ústavní stížnosti, která vzhledem k tomu, že nebyl přijat nový článek 14 odst. 5 Listiny, může zpochybňovat ústavnost novelizovaných ustanovení § 21 trestního zákona a ustanovení § 403 an. trestního řádu.

Ztotožní-li se případně Ústavní soud s argumentaci možného stěžovatele, potom zřejmě platnost a účinnost úpravy obsažené v novelách trestního zákona a trestního řádu podmíní novelizací Listiny (event. i ústavy) do jím stanovené doby. Pokud se ústavní soud s argumentaci stěžovatele neztotožní, bude stvrzena ústavnost provedené novelizace.

Poznámky:

¹⁾ Srov. blíže důvodovou zprávou k novele zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, sněmovní tisk 514.

²⁾ Protože rozbor úpravy předávání podle evropského zatýkacího rozkazu není mým cílem, odkazuji na rozsáhlý text novely i na důvodovou zprávou k novele zákona č. 141/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů (sněmovní tisk 533).

³⁾ Srov. blíže vystoupení ministra spravedlnosti ve Sněmovně při 1. čtení k vládnímu návrhu ústavního zákona č. 2/1993, Listina základních práv a svobod, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. (sněmovní tisk 513).

⁴⁾ Máša, P.: Kdo se bojí zatykače, Lidové noviny, 3. 4. 2004; (pdk, sky): Opozice brání přijetí eurozatykače, Lidové noviny, 3. 4. 2004; (kop, vdo): Parlament se pře o evropský zatykač, MF DNES, 3. 4. 2004.

⁵⁾ Cihlářová, I.: Opozice ohrozila evropský zatykač, Právo, 3. 4. 2004.

⁶⁾ Srov. blíže vystoupení ministra spravedlnosti ve Sněmovně při 2. čtení k vládnímu návrhu ústavního zákona č. 2/1993, Listina základních práv a svobod, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. (sněmovní tisk 513).

⁷⁾ Srov. blíže vystoupení poslankyně Jiřina Fialové (sněmovní tisk 513).

⁸⁾ Srov. blíže vystoupení poslance Jiřího Pospíšila (sněmovní tisk 513).

⁹⁾ Srov. blíže vystoupení poslankyně Evy Dundáčkové (sněmovní tisk 513).

¹⁰⁾ Srov. blíže vystoupení poslance Ivana Langera (sněmovní tisk 513).

¹¹⁾ Srov. blíže vystoupení poslance Stanislava Křečka (sněmovní tisk 513).

¹²⁾ Viz pozn. č. 6.

¹³⁾ Srov. blíže vystoupení poslance Zdeňka Koudelky (sněmovní tisk 513).

advokát, Brno