Rozhodl jsem se reagovat na článek, který jeho autor JUDr. Ladislav Jouza nazval„Kontrola pracovněprávních předpisů u zaměstnavatele“ a byl uveřejněný v Právním rádci č. 2/2005.

 

Aby mezi zaměstnavateli nevznikla mylná představa o (ne)míře oprávnění kontrolních pracovníků při výkonu jejich kontrolní činnosti a v důsledku toho nedocházelo k ukládání pokut, totiž pokut pořádkových, za neposkytnutí dostatečné součinnosti odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků, dovolím si oponovat některým závěrům publikovaným ve zmíněném článku. Považuji je za chybné a ve své podstatě smysl kontroly dodržování povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů popírající.

Činím tak i přesto (nebo možná právě proto), že článek byl zveřejněn ještě před účinností nedávno přijatého zákona o inspekci práce, v jehož důsledku valná většina dozorových kompetencí v této oblasti přešla z úřadů práce na nově vzniklé oblastní inspektoráty práce.1) Názory autora by totiž mohly způsobit problémy též při výkonu inspekce práce.

 

OHLÁŠENÍ KONTROLY PŘEDEM

Jmenovaný autor tvrdí, že „postup se při kontrole řídí zvláštním zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole“ a že „po účinnosti nového zákona o zaměstnanosti již neplatí, že by se měl kontrolní orgán u zaměstnavatele předem ohlašovat. Zrušení této povinnosti

je odůvodněno tím, že mnohdy zaměstnavatel po předchozím ohlášení úřadu práce na kontrolu učinil příslušná opatření k tomu, aby závadný stav odstranil a kontrola pak nemohla splnit svůj účel“.

Předně je třeba podotknout, že kontrolní řád dle zákona o státní kontrole má pro výkon kontroly jak úřadem práce, tak oblastním inspektorátem práce povahu toliko podpůrnou. Dle § 129 zákona o zaměstnanosti se totiž postup při kontrole podle tohoto zákona řídí zvláštním právním předpisem, jen pokud zákon o zaměstnanosti sám nestanoví jinak. Obdobně je koncipován § 44 zákona o inspekci práce. Koneckonců též z § 8 odst. 2 zákona o státní kontrole vyplývá, že tento se použije jenom v případech, kdy zvláštní zákon nestanoví jiný postup. Protože zákon o zaměstnanosti i zákon o inspekci práce obsahují katalog některých práv a povinností kontrolních pracovníků (inspektorů) při výkonu kontroly, není možné jejich aplikaci pominout.

Nejen JUDr. Jouza, ale rovněž mnohé sdělovací prostředky shledávají větší operativnost kontrolních pracovníků úřadů práce při kontrolách dodržování povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů v tom, že se tito podle nového zákona o zaměstnanosti nemusí již na kontrolu předem ohlašovat. Kdybychom vyšli z premisy, že za účinnosti zrušených zákonů č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, a č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, tak činit museli, pak bychom mohli z předmětu dřívějších kontrol zcela bezpečně vyloučit jakoukoliv kontrolu nelegálního zaměstnávání.

Samozřejmě, že i před 1. 10. 2004 prováděly úřady práce tzv. neohlášené kontroly, zpravidla v součinnosti s orgány cizinecké policie. Rozdíl oproti nové právní úpravě byl „pouze“ v tom, že povinnost oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly byla neodmyslitelně spjata s předložením adresného pověření, kterým ředitel nebo jiný oprávněný vedoucí zaměstnanec úřadu práce jmenovitě pověřoval kontrolní pracovníky výkonem konkrétní kontroly. Od uvedeného data již kontrolní pracovníci úřadu práce takové pověření nepotřebují.

Dle § 130 zákona o zaměstnanosti prokazují zaměstnanci orgánu kontroly oprávnění k výkonu kontrolní činnosti služebním průkazem, jehož náležitosti stanoví ministerstvo práce a sociálních věcí prováděcím právním předpisem (vyhláška č. 518/2004 Sb.). Na stejném principu je postaveno i ustanovení § 7 odst. 2 zákona o inspekci práce, dle kterého je dokladem o pověření k výkonu kontrolní činnosti průkaz inspektora.

Je logické, že rozhodování kontrolních pracovníků (inspektorů) o tom, zda svoji přítomnost na pracovišti kontrolované osoby (zahájení kontroly) oznámí písemně a předem, či nikoliv, závisí na charakteru kontroly a nemůže být spjato s žádnou zákonnou lhůtou. Obdobné rozhodování podstupují kontrolní pracovníci i jiných orgánů státní správy, a to s vědomím toho, že při výkonu kontroly musejí šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob.

 

KONTROLA KONKRÉTNÍ VÝŠE MZDY

Rovněž tak není dle mého názoru možné souhlasit s tvrzením autora, že „pokud by úřady práce chtěly kontrolovat konkrétní výši

mzdy nebo platu u jednotlivých zaměstnanců, musel by každý zaměstnanec dát souhlas zaměstnavateli k poskytnutí příslušných údajů kontrolujícímu orgánu“.2) Svůj závěr odůvodňuje JUDr. Jouza odkazem na § 11 občanského zákoníku a zákon o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů.

Na jednu stranu tak v článku zdůrazňuje oprávnění kontrolních pracovníků úřadu práce zakotvené v § 131 zákona o zaměstnanosti, totiž oprávnění požadovat po kontrolovaných osobách a jejich zaměstnancích předložení potřebných dokladů, na druhou stranu zužuje toto oprávnění při kontrole dodržování povinností vyplývajících ze mzdových předpisů pouze na „vybrané části a některá ustanovení, jejichž dodržování se dá zobecnit. Např. kontrola dodržování rovnosti v odměňování, poskytování příplatků ke mzdě nebo platu, způsob výpočtu průměrného výdělku apod. Výše mzdy či platu u jednotlivých zaměstnanců do předmětu kontroly rozhodně nepatří.“

Zjevný paradox lze vysledovat již v nabídnutém výčtu oblastí, které mohou být dle JUDr. Jouzy kontrolovány, protože vykazují jím požadovanou míru obecnosti. Jak dospět ke kontrolnímu zjištění ohledně dodržování rovnosti v odměňování či způsobu výpočtu průměrného výdělku, aniž by bylo možné spojit kontrolu s konkrétní výší mezd zaměstnanců, si nedokáži dost dobře představit. Nehledě na to, že mzda se v mnoha případech sjednává v pracovní smlouvě, od které se jakožto od základního pracovněprávního dokumentu kontrola prováděná úřadem práce (resp. v současné době oblastním inspektorátem práce) odvíjí a která obsahuje zpravidla další osobní údaje, na základě nichž lze subjekt údajů charakterizovaný zákonem o ochraně osobních

údajů a o změně některých zákonů identifikovat nejsnáze: totiž jméno a příjmení a často rodné číslo.

Přistoupit na výše uvedený názor by bez nadsázky znamenalo, že úřad práce jen stěží mohl a oblastní inspektorát práce jen stěží bude moci kontrolovat některé z nešvarů mzdové praxe, kromě již zmíněných např. také nedodržování minimálních mzdových tarifů dle § 14 zákona o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku a nařízení vlády č. 333/1993 Sb., o stanovení minimálních mzdových tarifů a mzdového zvýhodnění za práci ve ztíženém a zdraví škodlivém pracovním prostředí a za práci v noci, jejichž podstatou je garantovat těm zaměstnancům, jejichž zaměstnavatel nemá uzavřenu kolektivní smlouvu nebo v kolektivní smlouvě není mzda sjednána, minimální ocenění jejich práce podle její složitosti, odpovědnosti a namáhavosti.

JUDr. Jouza navíc nezohledňuje, jaký negativní dopad by mohl mít jeho závěr na občany, kteří se u oblastního inspektorátu práce domáhají pomoci při uspokojení svých nároků vůči zaměstnavateli. Ačkoliv zákoník práce v § 7 odst. 3 zapovídá zaměstnavateli „zaměstnance jakýmkoliv způsobem postihovat nebo znevýhodňovat proto, že se zákonným způsobem domáhá svých práv a nároků vyplývajících z pracovněprávních vztahů“, mají zaměstnanci zájem zůstat při výkonu kontroly spíše v anonymitě. Přijetím argumentu autora o nutnosti předchozího souhlasu zaměstnance (občana podávajícího podnět ke kontrole) s poskytnutím osobních údajů by jakákoliv snaha kontrolního orgánu zachovat jeho anonymitu byla vskutku pošetilá.

Vyvrátit dotčený názor JUDr. Jouzy lze též s ohledem na znění zákona o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů.

Působnost tohoto zákona se dle § 3 odst. 1 vztahuje i na osobní údaje, které zpracovávají státní orgány. Zpracováním osobních údajů rozumí přitom dotčený zákon v § 4 písm. e) jakoukoliv operaci nebo soustavu operací, které „správce nebo zpracovatel systematicky provádějí s osobními údaji, a to automatizovaně nebo jinými prostředky“. Na základě tohoto vymezení jsou pak za zpracování osobních údajů demonstrativně zákonem označeny „shromažďování, ukládání na nosiče informací, zpřístupňování, úprava nebo pozměňování, vyhledávání, používání, předávání, šíření, zveřejňování, uchovávání, výměna, třídění nebo kombinování, blokování a likvidace“.

Z výše uvedené definice zpracování je patrné, že atributem této operace je systematičnost.

Při kontrole dodržování povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů si úřad práce či oblastní inspektorát práce za účelem vyhotovení protokolu o výsledku kontroly, popř. jako důkazní materiál ke správnímu řízení o uložení pokuty za jejich porušení, pořizují kopie některých dokladů předložených zaměstnavatelem a tyto se stávají součástí tzv. kontrolního spisu. Pokud přisoudíme nakládání kontrolního orgánu s osobními údaji obsaženými v dokladech kontrolované osoby parametr systematičnosti a toto dosáhne úrovně zpracování, pak je třeba odkázat na § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, v němž je výslovně uvedeno, že správce může zpracovávat osobní údaje bez souhlasu subjektu údajů, jestliže „provádí zpracování nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce“. Tomuto případu by bylo možné bezesporu

podřadit i kontrolní činnost úřadů práce, resp. oblastních inspektorátů práce.3)

Že se názor jmenovaného autora neslučuje s právní úpravou, dokládá konečně též případ, který šetřil v rámci své působnosti Veřejný ochránce práv. V předmětném případu se na českého ombudsmana obrátil občan se stížností na nečinnost konkrétního úřadu práce při výkonu kontroly dodržování povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů včetně předpisů mzdových prováděné u jeho zaměstnavatele. Značné průtahy v průběhu kontroly a velké časové rozpětí mezi jejím zahájením a skončením vysvětloval dotčený úřad práce tím, že kontrolovaná osoba odmítla předložit požadované materiály s odkazem na různé citlivé údaje v nich obsažené. Stanovisko Veřejného ochránce práv je jednoznačné – pokud kontrolovaný subjekt odmítl předložit potřebné doklady, nesplnil tak povinnost součinnosti uloženou mu zákonem a úřad práce měl možnost řádné splnění této povinnosti vymáhat uložením pořádkové pokuty.4)

 

Přestupky a správní delikty

Domnívám se, že není a nemůže být smyslem kontroly dodržování povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů prováděné ať už úřady práce, nebo oblastními inspektoráty práce, ukládat kontrolovaným osobám za porušení těchto povinností pokuty. Neexistuje proto pravidlo, že jakékoliv nedodržení takové povinnosti musí být automaticky stiženo peněžitou sankcí.

Na druhou stranu, žádný kontrolní orgán není oprávněn rozhodovat spory o individuálních nárocích vyplývajících z pracovněprávních vztahů nebo o platnosti právních úkonů.

Pokud má být proto dosaženo toho, aby kontrolované osoby dodržovaly zákonem stanovené povinnosti, a tak se předcházelo případným soudním přím, je třeba v adekvátní míře využívat také zákonem upravenou možnost uložení pokuty.5)

Jak vyplývá nepřímo také z příspěvku JUDr. Jouzy, zákon o zaměstnanosti přinesl zcela novou úpravu správního trestání. Od 1. 10. 2004 se výše možné peněžité sankce posunula směrem nahoru a je nutné již ve vztahu k ní zkoumat, které z povinností nebyly dodrženy a kým. Zákonodárce totiž od uvedeného data diferencuje mezi přestupky fyzických osob a správními delikty právnických a podnikajících fyzických osob, vymezuje obecné skutkové podstaty protiprávního jednání a od nich odvozuje maximální možnou výši pokuty, kterou může úřad práce dotčené osobě uložit. Stejný přístup zvolil zákonodárce rovněž v případě zákona o inspekci práce.

Výše pokuty uložené úřadem práce nebo oblastním inspektorátem práce je předmětem jejich správního uvážení. Co se týče parametrů, ke kterým tyto kontrolní orgány při určení výše pokuty přihlížejí, a rovněž tak posuzování zániku odpovědnosti fyzické či právnické osoby za protiprávní jednání, kdy již pokutu uložit nelze, je třeba vycházet z avizovaného rozlišení na přestupky a správní delikty.

Přestupek je v zákoně o přestupcích definován jako „zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin“. K čemu má správní orgán projednávající přestupek při určení výše pokuty přihlédnout, je obsaženo v § 12

odst. 1 zákona o přestupcích; jsou jimi závažnost přestupku, okolnosti, za nichž byl spáchán, míra zavinění, pohnutky a osoba pachatele přestupku, popř. skutečnost, zda a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen v disciplinárním řízení. Dle § 20 zákona o přestupcích nelze přestupek projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok. Stejně tak nelze přestupek projednat, popřípadě uloženou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje-li se na přestupek amnestie. Do běhu výše uvedené lhůty se nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení dle trestního řádu.

Pokud jde o správní delikt, podle § 141 odst. 1 zákona o zaměstnanosti přihlíží úřad práce při určení výše pokuty v tomto případě k „závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.“ Zákon o inspekci práce  přidal k těmto hlediskům ještě poměry sankcionovaného subjektu.

 

XXX

Rád bych na závěr připomenul, že úřad práce ani oblastní inspektorát práce nejsou ve vztahu k zaměstnavatelům pouze orgány kontrolujícími, ale též orgány, na něž se tito, a právě z tohoto důvodu, obracejí s nejrůznějšími dotazy. Každý článek obsahující nesprávné nebo přinejmenším kontroverzní názory se do počtu takových dotazů velice rychle promítne.6)

 

Poznámky:

1) Kočí, S.: Zákon o inspekci práce? Raději ne…, Právní rádce, č. 5/2005, str. 63-66.

2) Tento názor publikoval autor již před několika lety, viz např. Jouza, L.: Jak se podnikatel může vyhnout pokutám, Poradce, 2002, č. 9, str. 211.

3) Osobně jsem se svého času obrátil s dotazem na možnost úřadu práce kontrolovat konkrétní výši mzdy jednotlivých zaměstnanců, potažmo doklady obsahující jejich osobní údaje, na Úřad pro ochranu osobních údajů. Z odpovědi tohoto úřadu je zřejmé, že není a nemůže být účelem zákona o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů jakkoli omezovat orgány státní správy ve výkonu jejich kontrolní činnosti.

4) Viz Souhrnná zpráva o činnosti Veřejného ochránce práv za rok 2004, str. 80.

5) Dle tiskové zprávy ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 24. 2. 2005 provedly úřady práce v roce 2004 u kontrolovaných osob 9345 kontrol. Za porušení povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů uložily přitom 1758 pokut v celkové výši 28 785 169 korun.

6) U JUDr. Jouzy nejde bohužel o první sporný článek z poslední doby. Více než polemizovat by bylo možné s více jeho zveřejněnými názory.

 

Petr Bukovjan

právník, Úřad práce Brno-venkov

 

 

Související